Санкт-Петербургский центр Стратегия
Санкт-Петербургский гуманитарно-политолигический центр "Стратегия"
 INDEX  
НОВОСТИ  
АНОНСЫ  
ПРОГРАММЫ  
ДОКУМЕНТЫ  
БИБЛИОТЕКА  
ИССЛЕДОВАНИЯ  
ПЕРСОНАЛИИ  
ПАРТНЕРЫ  
ДИСТ. ОБУЧЕНИЕ  
ВОПРОСЫ-ОТВЕТЫ  
ССЫЛКИ  
О НАС  
 
Экспертный совет при Комитете по образованию и науке Госдумы РФ.

Страничка АНО "Содружество"
Внимание! Материалы сайта старой редакиции находятся здесь.


OMBU.RU - Уполномоченные по правам человека в РФ
Программа "Прозрачный бюджет" Публичная политика в сфере мягкой безопасности и демократического развития: Балтийское измерение
Роль правозащитных некоммерческих организаций в принятии государственных решений и влиянии на общественное мнение
Российская Ассоциация Политической Науки
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ - ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ, Санкт-Петербургский филиал
Уполномоченный по правам человека в Кемеровской области
ПолитНаука™ - политология в России и мире
Фонд Исследования Мнений
Всероссийский гражданский конгресс
Балтийский исследовательский центр
Центр интеграционных исследований и проектов


Исследовательская группа ЦИРКОН
Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека

PASOS

Институт развития прессы-Сибирь
Права человека в России
Московская Хельсинкская группа

Журнал ПОЛИТЭКС - политическая экспертиза




  Библиотека публикаций

Вернуться 

История местного самоуправления в России, М.Горный.

Выходные данные печастной версии: Местное самоуправление - проблемы и перспективы / Под редакцией М.Б.Горного. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - СПб, 1997. - 203с. Местное самоуправление - проблемы и перспективы / Под редакцией М.Б.Горного. Приложение к журналу "Северная П
Коды классификаторов:ББКПОЛИСПубличная политика
66 Политика. Политическая наука17.0.2 Проблемы государственного и муниципального управления.17.0.2 
Публикация Центра "Стратегия"

М.Горный
ИСТОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

ВВЕДЕНИЕ

В сентябре 1995г. вступил в силу закон Российской Федерации “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Данный закон позволяет восстановить местное самоуправление в России, причем в таком виде, который соответствовал бы идеям Европейской Хартии местного самоуправления (в марте 1997г. Россия присоединилась к этой Хартии), принятой Советом Европы в 1985г., в который вступила наша страна в 1996г., и которая устанавливает "право и действительную способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел, которое осуществляется советами или ассамблеями, состоящими из членов, избранных в результате свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов, и могущими иметь в своем распоряжении исполнительные органы, которые ответственны перед ними".
К сожалению, после президентских указов октября 1993г. местное самоуправление в России было ликвидировано, а в Санкт-Петербурге отсутствует до сих пор. Выборы в представительные органы местного самоуправления назначены на конец сентября 1997г., однако полномочия будущих внутригородских местных самоуправлений крайне ограничены и не позволяют полноценно решать вопросы местного значения, вопросы обеспечения ежедневной жизнедеятельности жителей. Такая ситуация не может считаться нормальной, поскольку российское местное самоуправление вообще и петербургское в особенности имеет и давние традиции, и глубокие корни.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В НОВГОРОДЕ И ПСКОВЕ
В XI - XV ВЕКАХ

История российского городского самоуправления восходит к ХI в. к вольному городу Новгороду Великому, к новгородской боярской республике. В 1102г. новгородское вече отослало представителей Киева, объявив “... ежели киевский князь о двух головах, то пусть приходит и владеет нами” и стало само избирать своих посадских, которые управляли новгородской республикой.
Система управления первыми феодальными городами-республиками (Новгород, Псков) заслуживает того, чтобы рассмотреть ее более подробно. Территория “Господина Великого Новгорода” - новгородской республики, делилась на волости и пятины, управлявшиеся на началах местной автономии. Каждая пятина приписывалась к одному из пяти концов Новгорода, причем центром самоуправления пятины был пригород. Когда-то таким пригородом был и Псков, но в ходе борьбы за свою самостоятельность он преобразовался в политический центр, вокруг которого образовалось Псковское государство, просуществовавшее до 1510г., когда оно вошло в состав Московского (к слову сказать, новгородская республика была поглощена Москвой в 1478г., т.е. на полвека раньше).
И Псков, и Новгород управлялись через систему вечевых органов, т.е. через систему народных собраний. Это были общегородские вечевые собрания, вечевые собрания частей города (стороны, концы, улицы). Формально вече было высшим органом власти (каждое на своем уровне), решавшим важнейшие вопросы политики, экономики, военного положения и т.д. Говоря современным языком, вече представляло собой форму непосредственной демократии, где решения принимались населением непосредственно.
Крайне любопытно, как готовились вечевые собрания. Необходимо учитывать, что в этих собраниях могли участвовать все свободные люди города. К собраниям подготавливалась повестка дня, кандидатуры избираемых на вече должностных лиц. Имелись канцелярия и архив вечевого собрания, существовали конкретные люди, осуществляющие делопроизводство - вечевые дьяки. Орган, который организовывал вече и подготавливал проекты законов, решений, созывал вече и осуществлял контрольную деятельность - то, что сегодня делают профессиональные аппараты Законодательного Собрания и Администрации Санкт-Петербурга, - назывался “Оспода” (боярский совет) и включал в себя наиболее влиятельных бояр.
Решения на вечевых собраниях должны были приниматься единогласно, и т.к. решения принимались, то попробуйте оценить степень подготовленности и проработки вопросов, решаемых вечем, сравните с современными дебатами в наших нынешних российских органах власти.
Правителями, начальниками, или, как принято говорить, высшими должност-ными лицами “Господина Великого Новгорода” являлись посадник, тысяцкий, архиепископ и князь. Все они избирались вечем.
Посадник избирался вечем на срок 1 - 2 года и являлся по сути главой исполнительной власти города, что-то вроде сегодняшних всенародно избираемых мэров городов. Он руководил деятельностью всех должностных лиц, вместе с князем ведал вопросами управления и суда, командовал войском, руководил вечевым собранием и “Осподой” (хотя на заседаниях боярского совета председательствовал архиепископ).
Тысяцкий занимался вопросами торговли и торгового суда, возглавлял народное ополчение.
Главная функция архиепископа - духовное главенство в церковной иерархии. Кроме этого архиепископ ведал международными делами, был хранителем государственной казны, контролером торговых мер и весов.
Избранный на вече князь приглашался гражданами на княжение, выполнял функции главнокомандующего и организатора защиты города. Вместе с посадником он осуществлял судебные полномочия. Деятельность князя регулировалась договором между ним и городом (очень похоже на современную систему городского самоуправления, при которой глава исполнительной власти нанимается по контракту представительным органом). Известно примерно 80 таких договоров XIII - XV вв. Крайне любопытны ограничения и запреты на некоторые виды деятельности. Так, например, князю запрещалось приобретать землю в Новгороде, раздавать землю новгородских волостей своим приближенным, управлять волостями, вершить суд за пределами города, издавать законы, объявлять войну, заключать мир, судить холопов, охотиться и рыбачить за пределами отведенных ему угодий и др. Если князь нарушал договор, его могли решением веча изгнать из города. Взаимоотношения между посадником и князем чем-то напоминают современную систему городского управления “сильный мэр - управляющий”, когда глава исполнительной власти, всенародно избираемый мэр по контракту нанимает управленца-профессионала для решения конкретных городских проблем.
Города и волости “Господина Великого Новгорода” делились на сотни (заметим, что сотня в данном случае не количественное деление по 100 человек, а единица корпоративного деления: суконная сотня, торговая сотня, черная сотня - не путать с черносотенцами из “Союза русского народа” начала ХХв. - и т.д.), потуги, погосты во главе с сотскими и старостами, избиравшимися соответствующим вечем. В самом Новгороде также имелись избираемые старосты концов (внутригородских районов на современном языке) и улиц.
Система управления Псковской республикой во многом воспроизводила новгородскую. Псковское государство делилось на губы (округа), волости и села. Город Псков имел шесть концов и двенадцать пригородов. Вместо тысяцкого во Пскове избирали двух степенных посадников.
Таким образом, почти тысячу лет назад в течение трех с половиной веков наши предки на деле решали свои дела и самостоятельно, без вмешательства из центра, и под свою ответственность, и своими средствами, и, что самое главное, решали их в интересах и при участии всего населения.
Вот уж действительно: новое - это хорошо забытое старое.

ВЛАСТЬ И УПРАВЛЕНИЕ В МОСКОВСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
XIV - XVII ВЕКОВ

История российского местного самоуправления - это история борьбы интересов центра и мест, борьбы процессов централизации и децентрализации, борьбы принципов территориального и отраслевого управления. И централизация, и децентрализация - вещи необходимые: так в чрезвычайных обстоятельствах, в условиях войны, кризисов, стихийных бедствий централизованное руководство, при котором решения не всегда оптимальные и учитывающие все обстоятельства, но всегда быстрые и вовремя успевающие реагировать на изменения обстановки - просто необходимо. С другой стороны, в спокойной и стабильной обстановке вопросы местного значения эффективнее решаются на местах и представителями мест, а это уже в чистом виде децентрализация и местное самоуправление. Территориальное управление - управление, при котором вся страна разделена на более или менее самостоятельные территориальные единицы, неразрывно связана с децентрализацией власти, а в случае, если эти единицы управляются еще и представителями мест, а не из центра, то это уже близко к местному самоупра-влению. Напротив, когда на территориальное деление наплевать, когда хозяйство всей страны делится на отрасли (промышленность, наука, культура, сельское хозяйство), имеет место отраслевой способ управления, тесно связанный с процессами централизации власти.
Рассмотрим в этом контексте период русской истории, в который происходило образование и становление Московского государства, были сделаны первые шаги в его развитии. Напомним, что в начале XIII в. Русь была раздроблена на множество формально подчиненных Великому князю Владимирскому, а фактически незави-симых удельных княжеств, постоянно воевавших друг с другом. Наиболее значительными из них были Великие княжества Московское, Тверское и Рязанское. Яркий пример, когда децентрализация власти чрезмерна, о едином государстве говорить не приходится, но местного самоуправления нет, поскольку местные дела решаются не выборными представителями местного населения, а князем и его дружиной.
В первой половине XIII в. удельные княжества по одиночке покоряются татаро-монголами Золотой Орды, хан Золотой Орды назначает (выдает ярлык) Великого князя Руси, тот в свою очередь назначает удельных князей, которые управляют русскими землями, собирают и платят дань для Золотой Орды вместе с ее баскаками. Очевидно, что для русского государства обстоятельства явно чрезвычайные, налицо предпосылки для усиления централизации власти. Необходимо объединение русских земель вокруг единого центра, необходимо также создание нового централизованного государственного аппарата.
Так и происходит. В первой половине XIV в. центром объединения русских земель стало Московское княжество. В 1328г. Иван Калита получает ханский ярлык на великое княжение “Всея Руси”, осуществляется широкая колонизация заволжских территорий, на месте множества самостоятельных княжеств образуется единое государство, бывшие великие князья сами становятся вассалами московского великого князя. Складывается иерархия придворных чинов: советники Великого князя (“бояре введенные”), Феодальный совет, в который входят думные дворяне (дворецкий, тысяцкий, окольничий, казначей), путные бояре, отвечающие за личное хозяйство Великого князя (Сокольник, Конюший, Стольник, Чашник), чины думных дьяков. Здесь важно отметить, что чины эти давались за службу, именно в это время складывается сословие служилого дворянства - опоры Великого князя в борьбе с феодальной аристократией на местах. Складывается сословно-представительная система правления на Руси (три основных сословия в то время - это феодальная аристократия, служилое дворянство и верхушка городского населения (посада)). Формируется принцип местничества, сохранившийся, к сожалению, до наших дней, связывающий возможности занятия той или иной должности с родовитостью и происхождением кандидата.
Великий князь с XV в. стал называться царем. Усиление власти царя происходило параллельно с формированием новой системы государственного управления приказно-воеводской. Высшим органом власти стала Боярская дума - аристократический совещательный орган при царе. Отраслевыми органами центрального управления стали приказы (Посольский, Поместный, Разбойный, Казенный и др.), совмещавшие административные и судебные функции, состоявшие из главы приказа (боярин), приказных дьяков и писцов. На местах были специальные уполномоченные. Наряду с отраслевыми приказами позже стали возникать территориальные, ведавшие делами отдельных регионов. Таким образом была построена отраслевая система управления, наиболее соответствующая централизации власти, с элементами территориальной.
Местное же самоуправление отсутствовало. Вместо него осуществлялось местное управление, основанное на системе кормлений (привилегий). В уездах и городах царем назначались наместники, в волостях - волостели. Те в своей деятельности опирались на штат чиновников: праветчиков - судебных исполнителей, доводчиков, осуществлявших вызов в суд, тиунов и судей. Наместники и волостели ведали административными, финансовыми и судебными органами, отчисляя часть сборов с местного населения себе. Срок пребывания в должности не был ограничен. В наше время такая система (система кормлений) получила бы другое название - использование служебного положения в целях личной выгоды.
Русское государство (уже не Московское княжество, а именно Московское государство) развивалось и крепло в XVIв. Русь присоединяет к себе татарские и башкирские земли, Западную Сибирь и др. XVIIв. - с одной стороны - это воссоединение Украины с Россией, покорение Сибири, развитие торговли и связей с западом, с другой - "бунташный" век, время борьбы с Польшей, Литвой и Швецией, смутное время, время крестьянских войн Болотникова и Разина. Рассмотрим, как управлялась Русь в центре и на местах в этот период.
Подавляющее большинство населения России составляли крестьяне, и в те дни процесс укрепления государства, процесс централизации власти, естественно, сопровождался закрепощением крестьянства. Вы, конечно, помните пословицу “Вот тебе бабушка и Юрьев день”. Статья 57 Судебника 1497г. устанавливала правило “Юрьева дня”: очень короткий срок перехода, когда, уплатив прежнему хозяину дань (пожилого), крестьянин мог перейти к другому владельцу. С 1581г. вводятся запреты на переход, а с середины XVIIв. крестьяне навечно прикреплялись к земле. Часть времени они работали на бояр, земля которых (вотчина) была их собственностью передавалась по наследству, или на помещиков - дворян, которым давалась земля (поместье) за службу. Сами крестьяне делились на старожильцев, которые вели свое собственное хозяйство и отрабатывали повинности в полном объеме, и новоприходцев, вновь прибывших и пользовавшихся некоторыми льготами: получали займы и кредиты, т.е. постепенно также попадавших в полную зависимость от землевладельца. По форме зависимости крестьянин мог быть половником, работать за половину урожая, или серебрянником, работать за проценты.
Внеэкономическая зависимость проявлялась на Руси в институте холопства, при этом полное холопство очень напоминает рабство в чистом виде, а развитие кабального холопства (кабальный холоп, в отличие от полного, не мог передаваться по завещанию, его дети не становились холопами) привело к уравниванию статуса холопов с крепостными.
Городское население (посадские люди) делилось на гостиные сотни (крупные купцы - “гости”), суконные сотни, черные сотни (мелкие торговцы) и слободы (ремесленные кварталы и цехи). В XVIIв. процесс закрепощения посадских людей также “успешно” завершился: Соборное Уложение 1649г. (свод российских законов) запрещало переход из посада в посад. Интересно отметить, это же уложение закрепило монополию посада, т.е. города на ремесло и торговлю. Так что истоки нашего менталитета, отвергающего конкуренцию, надо искать в глубокой, глубокой древности.
“Царь, государь и великий князь Московский” - именно так с 1547г. стал называться глава государства. При нем постоянно действовала Боярская дума, состоявшая из бояр московского царя, удельных князей, думных дворян. В 1549г. в ее составе учреждается “Избранная рада” - прототип правительства (кстати сказать, во времена опричнины Иван Грозный, вспоминая Избранную Раду, называл ее “собацким собранием”). Подготовку материалов для думы осуществляли профессиональные чиновники, работавшие в различных приказах.
С 1550г. и до середины XVIIв. на Руси царской грамотой созывались Земские соборы. В состав Собора входили Боярская дума, церковные иерархи (“Освященный собор”) и выборные от дворянства и посадов. Земские соборы решали важнейшие вопросы внутренней и внешней политики Российского государства, вопросы государственного строительства, законодательства и финансов. Интересно, что вопросы обсуждались по сословиям (“палатам”), но решения принимались всем составом Собора. С 1993г. в Российской Федерации Конституцией введен двухпалатный Парламент (Федеральное Собрание), где вопросы также обсуждаются по палатам, но, в отличие от Земских соборов, решения также принимаются по палатам: Думой - отдельно и Советом Федерации - отдельно, а совместных заседаний практически не проводится.
В XVIIв. вводится специальный Приказ тайных дел, подчиненный непосредственно царю, выполнявший ряд контрольных (за местными органами и воеводами) и надзорных (за посольствами) функций и стоящий над всеми центральными отраслевыми органами управления.
С середины XVIв. органами власти на местах стали земские и губные избы. Учреждение этих органов ограничивало и заменяло систему кормлений. Выборные и самоуправляющиеся органы взяли на себя финансовую функцию (земские избы) и судебную функцию (губные избы). Компетенцию этих органов устанавливали губные грамоты и земские уставные грамоты, которые подписывал царь.
Штат изб состоял из старост, сотских, пятидесятских, целовальников и дьяков. В городах (посадах), а также в волостях, уездах, станах и погостах люди на сходах избирали из своей среды старост (“излюбленных голов”), а также “лучших людей” (целовальников или земских судей). Название “целовальник” появилось из-за того, что при поступлении на службу они целовали крест. Земские избы ведали сбором “окупа” (податей), раскладкой податей между населением, следили, чтобы не было уклонения от несения тягла, следили за сохранением спокойствия, соблюдением таможенных сборов.
В ведении губных старост, избираемых из дворян и детей боярских свободным населением губы (округа), находились тюрьмы с тюремными служителями, палачи, а также выборные от населения сотские и десятские. Целовальники также подчинялись губному старосте. Губные избы ведали уголовным и гражданскими делами на местах.
Все должностные лица местного самоуправления (в определенном смысле систему управления на местах в России cередины XVIв. можно отнести к местному самоуправлению, более того, ее можно считать истоком того земства, которое получило развитие в России второй половины XIXв.) выбирались на неопределенный срок, и население их могло “переменить”. Позднее для них были введены ежегодные выборы.
Конечно, и разумеется, самоуправление в этот период было крайне ограниченным. Деятельность земских и губных изб контролировалась различными отраслевыми приказами, число которых, как и положено в процессе централизации, возрастало, появились новые приказы - Разрядный, Стрелецкий и др. В работе приказов царил бюрократический дух: жесткое подчинение по вертикали и строгое следование инструкциям по горизонтали.
Наступает XVIIв. - интервенция, смутное время - необходимо наводить порядок, укреплять центр, закручивать гайки. И действительно, даже то малое, слабое самоуправление заменяется на систему управления, при которой местные дела решаются представителями центра. Земские и губные избы, городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам. Воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и получали “наказ”, определявший круг деятельности: административные, полицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально созданный аппарат (приказная изба) из дьяков, приставов и приказчиков.
Итак, от феодально раздробленной, покоренной татаро-монголами Руси XIIIв., до созданного и сделавшего значительные шаги в своем развитии Московского государства XVIIв. русское государство прошло путь, использовав методы централизации власти, подавляя даже слабую инициативу на местах. Возможно, в тех обстоятельствах, в то время по-другому было нельзя. Будем надеяться, что те времена, и те обстоятельства никогда не вернутся, и что сегодня все вопросы решать из центра по крайней мере нецелесообразно.

ПЕТР I: РУСЬ - ГОСУДАРСТВО, ПЕТРУ ВРУЧЕННОЕ

Имя Петра Великого всегда связывают с реформами в России. Реформировалась, и причем радикально, система управления русским государством. Реформы сопровождались резким усилением центральной власти и ослаблением местного самоуправления (как и следует из общей теории, согласно которой в чрезвычайных обстоятельствах централизация власти необходима в том числе и для скорейшего выхода их них).
Время царствования Петра I - 1689 - 1725гг., конец XVII, начало XVIII века. Борьба России за выход к Балтийскому морю диктовала необходимость реформирования армии, а чтобы сделать это как следует, необходимо было, как оказалось, изменить всю систему управления государством. Мы здесь подробно остановимся на реформах органов государственной власти, местного управления и административно-территориального устройства России.
Деятельность Петра ассоциируется со становлением абсолютной монархии в России. В 1722г. издается "Указ о наследии престола", согласно которому монарх по собственной воле мог назначать наследника престола. Феофан Прокопович, написавший по просьбе Петра "Правду воли монаршей", утверждал, что воля монарха - единый юридический источник закона.
И действительно монарх (Петр I):
- являлся источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений, присутствие монарха в определенном месте прекращало действие всех других властей в этом месте, и вся власть переходила к нему;
- монарх утверждал все основные должности, осуществлял производство в чины;
- монарх являлся верховным судьей и источником всей судебной власти, его решения отменяли любые решения любых других органов, он обладал правом помилования и правом выносить смертные приговоры, мог решать дела, не урегулированные законодательством, достаточно было его воли;
- монарх был верховным главнокомандующим.
Реформа высших органов государственной власти, закрепившая усиление центра, началась с 1699г., когда прекратились пожалования в члены Боярской Думы (высшего аристократического совещательного органа при царе), а в 1701г. функции Думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединялись в Конзилию министров (8 - 14 человек). Канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения.
В 1711г. Указом царя был образован Сенат - орган, который должен был временно замещать царя, когда тот находился в военном походе. В скором времени он превратился в постоянно действующий орган. К компетенции Сената относились судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия; Сенатом осуществлялся анализ материалов, представляемых государю; в круг вопросов, рассматриваемых Сенатом, входили важнейшие дела с мест (о войне и бунтах), вопросы назначения и выборов высших государственных чинов. В 1722г. Сенат получил право издавать собственные указы и стал таким образом высшим центральным органом управления, стоявшим над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). После образования Сената прекратили свое существование Конзилия министров (1711) и Ближняя канцелярия (1719). Та же судьба постигла и Боярскую думу. Аристократический орган (Дума), основанный на принципе местничества, исчезает окончательно, его заменяет бюрократический орган (Сенат). Сенат состоял из присутствия - места, где принимались решения, и канцелярии во главе с обер-секретарем, которая осуществляла делопроизводство. Все решения принимались коллегиально консенсусом. В 1712г. в Сенате образовалась Расправная палата, рассматривавшая в качестве апелляционной инстанции дела местных судов и администрации. Первоначально Сенат состоял из 9 человек, назначенных Петром, но с 1718г. в состав Сената, кроме назначенных царем, вошли также все президенты созданных коллегий. Для контроля за деятельностью Сената со стороны императора при сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора, при этом с 1715г. генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и контролировал его деятельность. При Сенате образовывались также должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).
Радикально реформирована была и система центральных отраслевых органов - приказов: они стали заменяться коллегиями (прототипами будущих министерств). Отметим здесь образование в 1689г. Преображенского приказа. С 1697г. он ведал розыском и судом по важнейшим политическим и воинским делам, в дальнейшем он превратился в орган политического сыска и был подчинен Сенату наряду с другими коллегиями. Созданный в конце XVIIв. в том или ином виде этот орган дошел до наших дней, и нет никакой уверенности в том, что он прекратит свое существование в ближайшем будущем.
Система коллегий начала складываться с 1717г. В декабре 1718г. был принят реестр коллегий, а к 1722г. вновь созданные 12 коллегий (Иностранных дел, Казенных сборов, Юстиции, Ревизионная, Военная, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контора, Берг-коллегия, Мануфактур, Вотчинная и, наконец, Преображенский приказ) заменили собой прежнюю систему приказов. Кроме руководителей, в состав коллегий входили советники, асессоры, секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подъячие. Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720). В том же году коллегиям предписывалось начать производство дел “новым порядком”. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Самым существенным в системе коллегий, отличавшим их от приказов, были принципы их формирования. Вместо принципа местничества (человека на должность назначали по его происхождению, родословной), отмененного постановлением 1682г., вводились новые принципы формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам), закрепленные в Табели о рангах (1722г.).
Чрезмерная централизация отраслевого управления требовала создания специальных контрольных органов. В начале XVIIIв. сложились две системы таких органов: прокуратура во главе с генерал-прокурором Сената и фискалитет во главе с обер-фискалом Сената. Фискалы должны были доносить о государственных, должностных и иных преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. Контрольные органы, естественно, подчинялись императору.
Обратимся теперь к реформе административно-территориального устройства Российской империи. В 1708г. был подписан Указ об учреждении губерний. Россия делится на 8 губерний, в том числе и на Ингерманландскую, в 1710г. переименованную в Санкт-Петербургскую. В 1713г. число губерний возросло до 11, причем, в их пределах располагались все 339 российских городов. С 1713г. столицей России стал Санкт-Петербург. Во главе губерний стоял губернатор или генерал-губернатор (Азовская и Петербургская губернии), подчинявшиеся непосредственно царю и объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Губернаторам подчинялись 4 помощника по отраслям управления. Губернии в свою очередь делились на провинции, а те - на уезды. Во главе провинции стоял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. В 1719г. 11 губерний были разделены на 45 провинций, управление которыми осуществляли губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Снова налицо жесткая пирамида власти с императором на вершине.
Рассмотрим, наконец, систему местных органов власти. К концу XVIIв. назначаемые царем на места воеводы вытеснили по всей территории страны выборные местные органы (губные и земские избы). В процессе реформ Петра эта система слегка меняется. В 1699г. в каком-то смысле воссоздаются органы городского самоуправления. Из-под власти воевод выводятся посадские люди. Они получают право выбирать из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистерские избы. Во главе каждой избы стоял президент. Избы подчинялись только Ратуше в Москве. Их относительная самостоятельность длилась недолго: в 1718-1720гг. вместо бурмистерских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору. Общее управление осуществлял Главный магистрат. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, возглавляемые президентом, в которые входили 2-3 бурмистра и 2-8 ратманов. Эти должностные лица избирались из “граждан первостатейных, умных, добрых и пожиточных”. В ведении магистратов находились полицейские, финансовые и хозяйственные дела города. В первой четверти XVIIIв. стало юридически оформляться городское сословие. По регламенту Главного магистрата 1721г. оно стало делиться на регулярных граждан и подлых людей. Регулярные, в свою очередь, подразделялись на первую гильдию (банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы, серебряных дел мастера) и вторую гильдию (ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы). Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Создавались также цеховые организации, руководимые старшинами. И гильдии, и цеха подчинялись магистратам. Система городского управления стала корпоративной, однако, существенно более бюрократичной и централизованной.
В 1702г. вводится система воеводских товарищей, выборных от местного дворянства, для контроля за старой администрацией (воеводские товарищи заменили институт губных старост). После образования провинций в 1719г. ландратные комиссии, избранные из местного дворянства, контролировали администрации уездов и округов-дистриктов (административные единицы, на которые делились провинции). Однако, в том же году воеводам было поручено наблюдение за “хранением государственного интереса”, принятие мер государственной безопасности, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов. Т.е. и здесь государство в конце концов все взяло под свою опеку.
Следует признать, что Петр добился решения чрезвычайно важных для России задач, но добился этого чрезвычайными методами с помощью черезмерной централизации власти в своих руках. В дальнейшем мы покажем, что в обычных обстоятельствах, наиболее эффективно решать государственные вопросы другими методами.

ЕКАТЕРИНА II: ПЕРВАЯ РОССИЙСКАЯ ОТТЕПЕЛЬ

В первой четверти XVIIIв. в России складывается абсолютная монархия - система, при которой вся власть принадлежит одному человеку - монарху, а государство вмешивается и регулирует практически все сферы деятельности населения (то, что в настоящее время называется тоталитаризмом). Связывают этот процесс с именем Петра I, прорубившего-таки своими реформами окно в Европу.
Примерно через 40 лет после его смерти на престол гвардейцы возвели Екатерину II. Россия к тому времени стала сильным стабильным государством, сверхцентрализация власти, введенная Петром, перестает быть необходимой и неизбежной. Время царствования Екатерины получило название просвещенного абсолютизма, и, действительно, права и свободы даруются широким слоям российского населения (что-то типа хрущевской оттепели), развиваются процессы децентрализации власти и становления местного самоуправления. Сходные процессы, только в существенно более сжатом масштабе времени и ускоренном режиме, идут сейчас в России. Октябрь 1993 - чрезвычайные обстоятельства, разгон представительной власти, захват всей власти Президентом. С 1995г. обстановка более или менее стабилизируется, восстанавливаются выборные органы власти в субъектах федерации и органы местного самоуправления. В таких обстоятельствах очень полезно иногда обращаться к прекрасной школе: русской истории.
Екатерина Великая - время царствования 1762-1796гг. Высшими органами государственной власти при ней являлись: Императорский Совет, который в 1769г. заменяется Советом при высочайшем дворе, - орган, занимавшийся внутренней политикой; Сенат, который с 1763г. превращается в высшее административно-судебное учреждение. Сенат состоял из шести департаментов: первый ведал государственными финансами и секретным делопроизводством, второй - собственно судебными делами, третий - делами провинций, четвертый - военными делами, пятый - местной администрацией и шестой - местными судами. На вершине пирамиды находилась самодержица всероссийская - государыня-императрица. Однако, в отличие от Петра, когда единственным источником права и закона считалась воля государева, Екатерина провозглашает идею “законной монархии”, отмечает необходимость проведения реформ с целью улучшения государственного строя и укрепления законности (Наказ 1766г.).
В 1767г. начинается работа над Уложением, которое должно было изменить систему права в России. В состав комиссии, разрабатывавшей Уложение, избирались представители от центрального управления, от уездного дворянства, от жителей каждого города, от пехотных солдат, государственных крестьян и др. Т.е. представительство действительно было широким, и работа велась серьезно. Эта и другие частные комиссии, работавшие над Уложением, подготовили материалы, ставшие основой важнейших правовых актов Екатерины. Рассмотрим их подробнее.
В 1775г. вступают в силу “Учреждения для управления губерний всероссийской империи”. Число губерний при этом примерно удваивалось (стало около 50). Основной целью деления было сделать губернии приблизительно равными по численности населения (400000 человек). Губернии делились на уезды по 30000 человек. Ни географические, ни национальные особенности не учитывались. (Вспомним деление Ленинграда на районы, когда главным критерием было примерно равное число коммунистов, стоявших на учете в районе). Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый царицей. Во главе уездной администрации стоял земский капитан-исправник, избираемый уездным дворянством, он возглавлял коллегиальный орган управления (нижний земский суд), в котором работали два заседателя. Постепенно начал набирать силу процесс децентрализации власти на местах. Так, Санкт-Петербургская губерния устроилась на основании Учреждения в 1780г. Выборы на избираемые должности прошли 19 мая того же года.
Следующий важный правовой акт - Устав благочиния 1782г. Устав регламентировал систему полицейских органов, их структуру и основные направления деятельности. Руководство полицией возлагалось на губернские власти, однако, децентрализация началась и здесь. Органом полицейского управления в городе стала управа благочиния - коллегиальный орган, в который входили полицмейстер, обер-комендант (городничий), приставы гражданских и уголовных дел, а также выборные от граждан ратманы-советники.
В 1785г. Екатерина II издает два важнейших (или, как сказали бы сейчас, судьбоносных) документа: Жалованную грамоту дворянству и Жалованную грамоту городам.
“Грамота на права и преимущества благородного российского дворянства” - полное название грамоты - состояла из вводного манифеста и четырех разделов, содержащих 92 статьи. В грамоте определялись принципы дворянского т.е. сословного самоуправления, личные права дворян и др. Дворянское самоуправление заключалось в следующем: в губерниях и уездах дворяне образовывали общество или Собрание, которое, согласно грамоте, наделялось правами юридического лица, имело собственное имущество, финансы, могло создавать учреждения, нанимать служащих. Собрание имело право делать представления местным властям, центральным органам управления и самой императрице по вопросам “общественной пользы”. В состав Собрания входили все дворяне, у которых были имения в данной губернии. В уездах избирались уездные предводители дворянства. Раз в три года из уездных предводителей губернское Собрание избирало губернского предводителя дворянства. Кандидатура губернского предводителя утверждалась губернатором или представителем царя в губернии. Собрание избирало заседателей в сословные суды губернии и полицейских должностных лиц земской полиции.
Жалованная грамота городам (полное название “Грамота на права и выгоды городам Российской империи”) состояла из манифеста, 16 разделов, содержащих 178 статей. Грамота определяла статус городского населения и организацию городского самоуправления. Грамота определяла создание административно-хозяйственных органов, образующихся путем всесословных выборов и ведающих делами всего городского населения.
Городское население делилось на шесть категорий: “настоящие городские обыватели“, имеющие в городе дом и иную недвижимость; купцы 1, 2 и 3 гильдий (1 гильдия - капитал от 10 до 50 тысяч рублей; 2 гильдия - от 5 до 10 тысяч; 3 гильдия - от1 до 5 тысяч); состоявшие в цехах ремесленники; иногородние и иностранные гости (купцы); именитые граждане (ученые, художники, музыканты, чиновники городской администрации, капиталисты и банкиры с капиталом более 50000 рублей); прочее посадское население. Горожане образовывали “общество городское”, участие в котором ограничивалось только имущественным цензом (уплата налога не менее 50 рублей в год) и возрастным цензом (не моложе 25 лет), избирали бургомистров, заседателей-ратманов (на три года), старост и судей (на год).
Городское общество избирало представительный орган местного самоуправления - Общую Думу, которая, в свою очередь, избирала исполнительно-распорядительный орган - Шестигласную Думу. Общая Дума избиралась, как правило, на три года, была совещательным органом, ее главной задачей было избрание городского головы и Шестигласной Думы, которая работала постоянно. К слову, в Петербурге должность городского головы, избираемого городским обществом, была введена в 1767г. Первым городским головой нашего города был обер-комендант, генерал-поручик Н.И.Зиновьев.
Функции Думы: ведать всем, что для города "потребно, выгодно и полезно"; заботиться о городском хозяйстве, о приращении городских доходов, о безопасности и благосостоянии городских жителей и о благообразии города. В настоящее время все эти предметы ведения относятся к вопросам местного значения, к вопросам обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения.
Судебная власть была отделена от Думы (разделение властей на местах).
Дума подчинялась генерал-губернатору или губернатору. К нему она обращалась с ходатайствами о пользах и нуждах города; от него исходили предложения Думе, на которые она давала "пристойные ответы"; к нему поступали ежегодные ведомости о доходах и расходах. Расходы допускались на содержание магистрата и городских служащих, на содержание городских школ и других заведений приказа общественного призрения, на городские строения. Кроме этого, Дума могла ходатайствовать о любых полезных для города с ее точки зрения затратах, если находились свободные деньги, и такие ходатайства, как правило, удовлетворялись.
Общую Думу составляли городской голова и гласные (депутаты). Число гласных петербургской общей думы первого трехлетия (открылась в 1786г.) неизвестно, но 12 лет спустя их было 94. Орган был действительно всесословным, избирались гласные от всех шести категорий городского населения. Городское общество во время первых выборов в Общую Думу состояло примерно из 7000 человек. В год воцарения Екатерины в Санкт-Петербурге проживало 60000 человек, из них половина военные, в год ее смерти население города перевалило за 200000, т.е., хотя население и привлекалось к управлению городом, но не все, а только небольшая часть.
Шестигласную Думу избирала Общая Дума из своей среды. Городской голова председательствовал на заседаниях обоих органов. Представительство городского населения в Шестигласной Думе было крайне неравномерным: купечество имело всего 3 гласных, городские обыватели - 10, именитые граждане - до 7, по 1 от иногородцев и от иностранных гостей (от каждого народа особо). Однако, все гласные одного состояние или одной группы имели только один голос, и в Думе оказывалось всего 6 голосов.
Так тогда управлялись российские города. Конечно самоуправление контролировалось государственными органами; конечно усиливался процесс закрепощения крестьян (особенность российского абсолютизма), но все равно, время Екатерины Великой - первая ласточка реформ Александра II, первая российская оттепель.

ГОРОДСКОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ХIX ВЕКА

Начало и первая половина XIX века. Заговор против Павла I и воцарение Александра I, восстание декабристов и царствование Николая I. Нас будет интересовать вопрос о городском управлении в России того времени.
В 1798г. Павел I упразднил городские думы, однако уже в 1802г. они были восстановлены Александром I. Кстати сказать, в том же 1802г. были образованы министерства, заменившие систему коллегий, и с одним из них, а именно, с министерством внутренних дел местным органам власти предстоят тесные и непростые взаимоотношения.
Практика показала, что в городские органы власти грамотные, способные и инициативные люди не попадали либо из-за высокого имущественного ценза, либо не желали идти из-за непрестижности и непопулярности местного самоуправления, вызванной крайне малыми возможностями городских дум тех лет. Как следствие, городские органы работали крайне неэффективно. Так, в 1843г. петербургский губернатор после ревизии Думы нашел, что учреждение это в законном составе вовсе не существует, что члены шестигласной думы никогда в ней не присутствуют, и что все городское управление состоит, собственно говоря, из думского секретаря и канцелярии. Петербургская Дума является "образцом медлительности, упущений, запутанностей, беспорядков и злоупотреблений". Для того, чтобы как-то исправить положение, в феврале 1846г. было утверждено Городовое Положение, призванное для начала улучшить систему органов местного управления в Петербурге, а затем и во всей империи.
Вообще, в России три города : Москва, Санкт-Петербург и Одесса всегда были на особом положении, всегда требовали для себя особых полномочий. В отношении Москвы и Санкт-Петербурга ситуация сохраняется и в настоящее время: только эти два российских города одновременно являются и субъектами федерации (субъектами государственной власти) и субъектами местного самоуправления (городами).
По новому положению 1846г. общая Дума "представляет собой городское общество и действует его именем". Она составляется из выборных представителей 5 городских сословий, причем правом избирать и быть избранным обладает каждый горожанин, имеющий доход с собственности не менее 100 рублей в год. Общее число гласных от каждого сословия должно быть не менее 100, но не более 150, так что всего в общей Думе должно быть от 500 до 750 гласных. (В первой думе, сформированной по Положению 1846г. их было 586, а в последней думе, предшествовавшей этому положению, оставалось всего 34 человека). Общая Дума делится на 5 отделений (по сословиям), каждое из которых избирает сословного старшину. Городской голова избирается всеми гласными "среди почетнейших лиц из дворян, почетных граждан и купцов первой гильдии, обладающих в городе недвижимостью не менее 15000 рублей". Дума избирает из таких лиц двух кандидатов, один из них назначается высочайшей властью городским головой на 6 лет (с 1862г. - на 4 года). Исполнительным органом городского управления являлась распорядительная Дума, избираемая общей Думой, руководимая городским головой, и заменившая прежнюю шестигласную. Она состояла из 12 гласных, к которым присоединялся представитель правительства - член от короны. Распорядительная Дума избиралась на 4 года и подчинялась не общей Думе, а Сенату, генерал-губернатору и губернатору.
В первые 14 лет действия нового городового положения общая Дума собиралась только 17 раз, любой вопрос, даже собрание Думы требовал согласования генерал-губернатора, т.е. и городовое положение 1846г. не оправдало ожиданий. Правительственная ревизия 1849г. обнаружила массу упущений в делопроизводстве, а состоявшие при Думе учреждения вроде торговой депутации даже не знали, "в чем их обязанность".
Постепенно система городского управления в России пришла в состояние, которое современники охарактеризовали как нетерпимое, и тогда последовало повеление Александра II в марте 1862г. "безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах империи", но это уже вторая половина XIXв.
Александр II, называемый “Александром - Освободителем”, вступил на российский престол в феврале 1855г. Примерно в это время (1856г.) Россия проиграла Крымскую войну, на период 1859-1861гг. приходится пик крестьянских бунтов. В манифесте 1856г. царем сделана первая заявка на предстоящие реформы, главная из которых: крестьянская (отмена крепостного права) была проведена в 1861г. Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления, и в 1864г. проводится земская реформа, а в 1870г. - реформа городского управления.
Городовое положение было утверждено Александром II 16 июня 1870г., работа над ним началась с начала 60-х годов; так, министерство внутренних дел указывало на "необходимость принятия самими обществами более заботливого участия в собственных делах своих, так как правительство не может постоянно нести на себе бремя забот о всех потребностях городов". Главной целью нового положения было привлечь в городские органы местного самоуправления новых, способных и действительно заинтересованных людей. Согласно Положению систему городского управления составляли городская Дума, представительный орган, избираемый городским обществом, городская управа - исполнительный орган, избираемый Думой, и городской голова, возглавлявший работу и Думы, и управы, и назначаемый на должность губернатором, генерал-губернатором (в Петербурге - царем) из двух кандидатур, избираемых Думой.
Положение 1870г. действительно коренным образом отличалось от всех предыдущих: впервые городское общество стало всесословным. Правом избирать и быть избранным обладал любой обыватель без различия званий, если он русский подданный, достиг 25 лет и обладает в городе недвижимой собственностью или занимается торгом или промыслом (т.е. платит налоги в казну города). Все избиратели делятся на три разряда по размеру платимых ими налогов, каждый разряд избирал одинаковое число гласных в Думу. Для Петербурга число гласных было установлено в 252 (по 84 от каждого разряда), первые выборы по новому положению прошли в январе 1873г., а городским головой был избран купец Погребов. Интересно, что при населении Петербурга 800000 человек в 1881г. в списки избирателей были внесены 17741 человек, а приняло участие в выборах 2730 человек (менее 17% от числа избирателей, что свидетельствует о низкой популярности городского самоуправления, либо о неинформированности и незаинтересованности избирателей), т.е. небольшая часть городского населения, много большая, однако, чем в предыдущие периоды. Дума и управа избирались по новому Положению на 4 года, причем половина состава управы должна была обновляться каждые 2 года.
Следующее существенное отличие нового Положения - это относительная независимость городских органов от центра: члены городской управы избирались и отстранялись от должности Думой и не требовали утверждения центральной администрацией (за исключением городского головы). Большинство дел, в том числе городские бюджеты, утверждались Думой окончательно. На губернаторов (в Петербурге на градоначальника) возлагалась функция контроля за законностью действий органов самоуправления, в случае конфликта гласные могли обращаться с жалобой в Сенат.
Наконец третье важное отличие нового Положения - это существенное расширение компетенции органов городского самоуправления. Думы становятся до известной степени хозяевами городов: в сферу их ведения входят строительное дело, благоустройство, санитарные мероприятия, больницы, богадельни, начальное образование, надзор за торговлей, ремесленными заведениями, способам уличного передвижения и многое другое. Города получают стабильные источники доходов, так в пользу города Дума могла устанавливать следующие сборы: с недвижимых имуществ (оценочный сбор), с документов на право торговли и промышленности, с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок, с извозного промысла, с квартир и жилых помещений, с аукционов и др. Важной статьей доходов становилась собственная хозяйственная деятельность муниципальных предприятий: так, к концу века доход от эксплуатации муниципальных предприятий Петербурга составлял около половины всех доходов (доходы бюджета Петербурга в 1873г. составляли 3652 тыс. руб., в 1883г. - 5207 тыс. руб.). Интересно, что проблема собираемоcти налогов довольно остро стояла уже в то время: так, например, "при ревизии одного участка петербургской части из 17 тыс. жителей за сентябрь 1882г. оказалось 1092 лица, не уплативших вовсе адресного сбора (квартплаты) или уплативших в меньшем размере".
Городские расходы делились на обязательные и необязательные. Обязательные расходы предписывались Думе сверху, к ним относились: содержание городского общественного управления, мировых учреждений (судов), полиции, пожарной команды, тюрем, уплата по городским займам, содержание улиц и др. К необязательным относились расходы "на всякие вообще предметы, относящиеся к пользам города и его обывателям и законам не противные". Интересно отметить, что петербургская Дума в 1881г. среди необязательных, т.е. поставленных самой Думой расходов указывала содержание учебных и благотворительных заведений, освещение города, ремонт зданий, новые постройки и др., всего 18 пунктов. Средств хронически не хватало, и Дума периодически обращалась к правительству о пересмотре финансового положения Петербурга, поскольку Городовое положение "не учитывает местных условий, финансовые нужды столицы империи существенно разнятся от нужд уездного города" (невольно на ум приходит сравнение с современной ситуацией о неучете особенностей Москвы и Санкт-Петербурга в федеральном законе о местном самоуправлении 1995г.).
Городовое положение 1870г., несмотря на очевидные недостатки (все-таки небольшая часть городского населения участвовала в решении местных дел), стало крупным шагом вперед, поскольку будучи основанным на доверии к местной инициативе, оно вывело российские города из спячки. В качестве примера рассмотрим результаты функционирования петербургских органов самоуправления. Приоритетными направлениями деятельности были установлены: "народное образование и здравие" (затем следовали "общественная безопасность и внешний порядок", далее "внутренние пути и средства городского сообщения" и, наконец, "украшение городских улиц, площадей, садов и общеполезные увеселения").
По ходатайству Думы в 1876г. был учрежден Училищный совет, а в следующем году все начальные школы министерства народного просвещения были переданы в ведение города. В 1881г. Думой были открыты 72 новых школы, к концу 1884г. общее число школ составило 183, а в 1903г. достигло цифры, почти удовлетворяющей потребности всеобшего обучения.
Деятельность Думы в сфере здравоохранение получила высокую оценку во время эпидемии тифа в 1877г. В 1883г. Дума приняла в свое ведение дело больничного призрения со всеми больницами, богадельнями, санитарными учреждениями, и в конце XIXв. в городе были открыты новые больницы, основана скорая помощь.
Реформы Александра II были прерваны в 1881г., поскольку 1 марта этого года он был убит народовольцами. На престол вступает Александр III, и уже 14 августа 1881г. принимается "Распоряжение о мерах к охранению общественного порядка и общественного спокойствия и приведения определенных местностей империи в состояние усиленной охраны". Началось время конрреформ. В 1892г. вступило в силу новое Городовое положение, которое значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3-4 раза. Число гласных в Думе было сокращено в 2 раза. Управа была поставлена в более независимое положение от Думы, права городского головы с одной стороны были расширены, однако, члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации: так, губернатор получил право отстранять их от должности. Применительно к Петербургу новое Положение привело к резко негативным результатам: число избирателей сократилось в 3.5 раза, на выборах 1893г. в Думу были избраны только 53 человека, то же повторилось на выборах 1897г. В отчете царю петербургский градоначальник Н.В.Крейгельс писал, что выборы по Положению 1870г. куда более удовлетворяли, чем выборы по новому Положению.
Ситуация для Петербурга слегка изменилась в 1903г., когда специально для столицы было принято очередное "Положение об общественном управлении города Санкт-Петербурга". Круг избирателей вновь был расширен, хотя из-за имущественного ценза в выборах принимала участие лишь малая часть населения ( в 1912г. общий список избирателей включал 17969 чел. или менее 1% жителей), в состав Городской Думы входили 162 гласных, избираемых на 6 лет, причем через каждые 3 года состав обновлялся наполовину. Городская Управа состояла из 12 членов, включая Городского Голову. Впервые роли главы в Думе и в Управе были разделены. У Управы имелся свой аппарат, состоявший из канцелярии, регистратуры, казначейства, архива и 9 отделений, штат Управы был довольно скромным (так отделения содержали по 4-6 человек). Городские органы получили большую независимость: сократился перечень дел, подлежащих утверждению министром внутренних дел. Таким образом осуществлялось самоуправление в Петербурге вплоть до 1917г., когда на смену местному самоуправлению пришла советская власть, но это уже совсем другая история.

ЗЕМСТВО

В последнее время стало модным говорить о российском земстве как о наилучшей модели местного самоуправления в сельской местности. Давайте подробно и по возможности беспристрастно рассмотрим основные этапы в развитии российского земства.
Истоки российского земства следует искать в XVI веке, когда выборные земские и губные избы стали выполнять некоторые функции управления на местах, однако, затем их функции были резко сужены, и все управление стали осуществлять представители центра - воеводы.
В начале XIXв. местное управление строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования: центральной фигурой оставался помещик, у которого была экономическая, административно-судебная и политическая власть над своими крестьянами. На губернском уровне главной фигурой в системе местного управления являлся губернатор (полицейские, надзорные, административно-судебные и иные функции), следующее место занимал губернский предводитель дворянства (следственные, попечительские и иные функции). Система отражала интересы дворянско-помещичьего класса, не учитывала реальных нужд местного населения, местной промышленности, торгового оборота, и к середине века стала настоящим тормозом в их развитии. Система имела своих идеологов, например, известный славянофил М.Н.Катков писал: "Русское самодержавие не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или от него не исходящей власти в стране, никакого государства в государстве.... Самое главное устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земства и местное управление".
Как уже говорилось, проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось сохранить власть в руках помещиков-дворян, а группа либералов, участвовавшая в подготовке реформы, предлагала создать всесословные земские учреждения, т.е. уже в процессе подготовки закладывались непоследовательность и противоречивость земств.
1 января 1864г. Александром II было утверждено "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". Создавались выборные представительные органы (к концу 70-х годов земства были образованы в 34, т.е. примерно в половине российских губерний), на которые возлагалось: заведование капиталами, имуществами и деньгами земства, содержание земских зданий и путей сообщения, меры по обеспечению "народного продовольствия", мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуществ, попечение о развитии местной торговли и промышленности, санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования. С самого начала земства были неполитическими, неправительственными общественными организациями, занимающимися исключительно местными вопросами, не имевшими своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и налогово-фискальный аппарат государства ("Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест" - писалось в проекте Положения.). Государство осуществляло жесткий контроль за деятельностью земств: губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел срок этот был значительно увеличен.
Рассмотрим подробнее структуру земских органов. Распорядительными органами были в уездах и губерниях земские собрания или земские думы, исполнительными органами были земские управы: уездная, состоящая из 3-х человек (председатель и 2 члена), и губернская, состоящая из 6-ти человек (председатель, секретарь и члены), других исполнительных органов у земств не было. Ни центрального земского органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств, ни низшего звена - волостного земства, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений, создано не было, более того, когда в 1865г. Санкт-Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании центрального собрания, оно было попросту закрыто государством, т.о. существование земских учреждений допускалось Положением только на губернском и уездном уровнях. Председателями земских собраний становились по должности предводители губернского и уездного дворянства.
Гласные уездных земских собраний избирались по куриальной системе, включающей в себя как сословное представительство, так и имущественный ценз. Предусматривалось создание 3-х избирательных курий:
- курии уездных землевладельцев, для участия в которой требовался высокий имущественный ценз, и состоявшей преимущественно из дворян-помещиков. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;
- городской курии, участники которой должны были владеть либо купеческим свидетельством, либо предприятием в определенном размере;
- сельской курии, в которой имущественный ценз отсутствовал, зато наличествовала трехступенчатая система выборов: крестьяне, собиравшиеся на волостной сход, избирали представителей (выборщиков) на собрание, которое избирало земских гласных.
Земское собрание и земская управа избирались на 3 года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, губернской - министром внутренних дел.
Земства имели собственный бюджет. Доходная часть формировалась за счет прямых налогов местности, подведомственной данному земству: обложение земель, лесов, фабрик, заводов и торговых предприятий (основу доходов составлял земельный налог - в 1913г. он составил 44% всех доходов, все доходы всех земств в том же году составили примерно 254 миллиона рублей). Эти налоги имели местный характер и расходовались среди местных жителей. В земские доходы включались и государственные дотации на осуществление конкретных программ (всеобщее образование, распространение сельскохозяйственного опыта и др.). Расходование этих средств контролировалось правительством (в 1913г. дотации составили 16% всех доходов).
Расходы делились на обязательные (содержание мест заключения, стражи - 4% бюджета 1913г.), расходы на управление - 6.7%, на образование - 20%, здравоохранение - 25%, общественное призрение - 1.5%, аграрные мероприятия - 7.5%, дороги - 6.5% , ветеринарную помощь и многое другое. Хотя средств катастрофически не хватало, а исполнительный аппарат отсутствовал вовсе, результаты деятельности земств того времени впечатляют и сегодня. Впечатляли они и современников, признававших все большее значение земств. В конце 70-х годов генерал-губрнатор М.Т.Лорис-Меликов предложил привлекать представителей земской общественности к участию в обсуждении ряда государственных дел, император одобрил эту идею, но не успел подписать "первую русскую конституцию", т.к. был убит 1 марта 1881г.
Контрреформы 90-х годов коснулись и земств. В 1890г. Положение о земских учреждениях было пересмотрено: сохранив куриальную систему выборов, правительство отказалось от принципов представительства в первой курии, в нее входили только потомственные и личные дворяне, при этом для них снижался имущественный ценз. Одновременно значительно увеличивался ценз в городской курии, т.о. от первой курии число выборщиков росло, от второй - падало. По отношению к крестьянской курии усиливался контроль администрации. Губернатор по своему усмотрению назначал гласных в уездное земское собрание. В результате в 1897г. в составе губернских гласных дворяне и чиновники составляли 90%, крестьяне - менее 2%. К тому времени наступил кризис земских учреждений, по словам министра финансов С.Ю.Витте: "Земские учреждения 1890г. были лишены всякой самостоятельности и поставлены под строгую административную опеку".
Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и просвещения. Земства стали своеобразной политической школой. Следует отметить наличие в то время довольно сильного земского движения, главной своей целью ставившего в начале преобразование земств в полноценные независимые органы местного самоуправления в сельской местности, а затем выдвигавшего и политические требования. Именно земское движение стало базой для формирования либеральных и демократических партий. В 1879г. был образован "Земский союз", а органом, проводившим в жизнь взгляды земцев стало Вольное Экономическое Общество, активизировавшее свою деятельность в 1895г. Наконец, в 1902г. возникает "Союз освобождения", на основе которого в 1905г. на съезде земских и городских деятелей создается партия кадетов. В программе этой партии, в частности, предлагалось сформировать двухпалатный парламент, вторая палата которого должна была состоять из представителей органов местного самоуправления. Программа эта так и не была реализована.
Следующий, очень короткий этап, связанный с земствами, относится к 1917г., к деятельности Временного правительства, сформированного после Февральской революции. Первым главой Временного правительства стал председатель "Всероссийского земского союза" Г.Е.Львов. Своими правовыми актами правительство попыталось устранить недостатки существовавшей системы земств. В мае 1917г. принимается новое "Временное положение о земских учреждениях". В сравнении с Положением 1890г. компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, создания бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы - милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае же принимается закон "О волостном земстве". Создавались волостное земское собрание и волостная земская управа. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием. К сожалению, период деятельности тех земств был слишком краток: в октябре 1917г. к власти пришли большевики, а уже к августу 1918г. последние земства были ликвидированы, и им на смену пришли Советы.
В начале 90-х годов уже нашего XXв. земское движение сформировалось вновь, его основная цель - воссоздание системы земств в современной России. Отдавая должное земствам второй половины XIXв., мы никак не можем согласиться с восстановлением системы земств с ее куриальной системой, отсутствием исполнительных органов и зависимостью от центральной власти в настоящее время.

ВЛАСТЬ СОВЕТСКАЯ

В октябре 1917г. победили большевики, провозгласившие своим лозунгом "Вся власть Советам!". Главные отличительные особенности системы Советов состоят в следующем: Совет вправе принять к своему рассмотрению, рассмотреть, решить и проконтролировать исполнение решения любого вопроса, относящегося к ведению территории, на которой он действует (отсутствие разделения властей, или по словам В.И.Ленина - Совет как работающая корпорация); решения вышестоящих Советов обязательны для нижестоящих (иерархия Советов).
У большинства наших с вами современников устоялось мнение о неизменности форм власти Советов с октября 1917. На самом деле, это не так, и процесс превращения Советов от органов, реально управляющих территорией, до бесправных придатков КПСС, послушно голосующих за все ее решения, имеет свои стадии, свои периоды. История развития и изменения деятельности Советов в России и СССР - это прекрасный пример, иллюстрирующий борьбу центра и мест, борьбу принципов территориального и отраслевого управлений.
Можно указать следующие периоды в деятельности Советов: октябрь 1917 - июль 1918, период децентрализации власти, когда Советы реально осуществляли власть на местах, когда наряду с ними еще действовали, но постепенно ликвидировались городские самоуправления и земства; август 1918 - 1920, период централизации, начало гражданской войны, "военный коммунизм", резкое усиление центра и ослабление роли местных Советов; 1921 - 1927, децентрализация, нэп, "собирание коммун"; 1928 - 1989, централизация власти, превращение Советов в партийные придатки; 1990 - 1991, возвращение Советам функций хозяина подведомственной территории. С 1991г. (с момента принятия российских законов о местном самоуправлении, о "малых" советах, о краевых и областных советах, т.е. с введением принципа разделения представительной и исполнительной ветвей власти и принципа единоначалия в систему исполнительной власти) систему органов власти в России уже нельзя назвать советской.
Рассмотрим каждый период подробнее. Конец 1917г., триумфальное шествие советской власти. В составе НКВД (наркомат внутренних дел, заменивший прежнее министерство внутренних дел) образован наркомат по местному самоуправлению, которым руководит эсер В.Трутовский. Делается попытка этого наркомата соединить Советы и управы самоуправлений, попытка терпит неудачу из-за противодействия обеих сторон. Уже в декабре 1917г. этот наркомат издает обращение и инструкции для местных Советов. Городские и земские органы местного самоуправления либо ликвидировались как враждебные, либо продолжали работу под контролем местных Советов. Земские управы часто превращались в отделы местных Советов по управлению местным хозяйством. Параллельно с объединением Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов проходила ликвидация низовых земских органов. К августу 1918г. последние самоуправления прекратили свое существование как "буржуазные пережитки", а вместо наркомата местного самоуправления в составе НКВД образуются два отдела: по местному управлению и по местному хозяйству.
Лето 1918г., гражданская война, чрезвычайная ситуация, в соответствии с общей теорией необходима централизация власти. В июле 1918г. на I Всероссийском съезде председателей губисполкомов взят курс на передачу власти высшим Советам: законодательные функции целиком передаются центру, а хозяйственные вопросы - местным государственным органам ВСНХ (Всероссийский Совет народного хозяйства), осуществляющим управление по отраслевому принципу. Этим органам предоставлялись все регулирующие права над всеми органами местной власти. Оставшаяся компетенция местных Советов сводилась к исполнению приказов центра, что привело к ликвидации большинства из них, в том числе и горсоветов. В сохранившихся органах губерний значение имели не Советы, а их исполкомы. С 1917 по 1920г. были разрушены технические системы городов, встали фабрики и заводы, значительно пострадал жилой фонд (за период отмены квартплаты только в Москве обветшало и пришло в негодность 11.5 тысячи зданий, в том числе 6800 жилых с более чем 40000 квартир).
Для преодоления разрухи в местном хозяйстве принимается решение о возвращении хозяйственных функций местным Советам. Уже в конце 1920г. на VIII Всероссийском съезде Советов местное самоуправление определяется как органы внутренней организации города и деревни для восстановления хозяйства. Единицы, над которыми местное самоуправление должно было осуществлять свою власть, независимо от размера территории (губернии, волости, города и т.п.) стали называть коммунами, хозяйственная их деятельность называлась "коммунальным хозяйством", процесс возвращения реальной власти местным Советам получил название собирания коммун. С августа 1921г. начинается практическая реализация переданных Советам полномочий. А передавалось им довольно много: землеустройство, жилищное и дорожное дело, благоустройство, местный транспорт, системы общественного пользования и др. В 1921г. восстанавливается налоговая система, доходы от местных налогов и плата за услуги передаются местным Советам. В 1924г. процесс собирания коммун переходит в новую стадию: помимо чисто хозяйственной деятельности Советы начинают получать права и в политико-административной сфере. В том же году газета "Правда" статьей наркома земледелия Яковлева начинает кампанию за оживление Советов, и осенью 1925г. сессией ВЦИК (Всероссийский центральный исполнительный комитет) принимается "Положение о городских советах". Горсоветы определяются как органы высшей власти в пределах городской территории. Одновременно вышел декрет "О выделении самостоятельных городских бюджетов", в котором закрепляются доходные источники для ведения городского хозяйства. В 1925-1927гг. выходят положения о волисполкомах и об их финансах, определяющие компетенции местных органов на селе и источники средств для реализации этой компетенции. Результаты просто поразительны: к 1927г. удается в значительной степени преодолеть разруху и восстановить местное хозяйство до уровня 1913г. Приведем здесь конкретные примеры деятельности Советов того периода по управлению городским хозяйством. За 1925-1926гг. в 87% городов начинают составляться проекты планировки, среди их авторов представители местного населения - врачи, гражданские инженеры, архитекторы. Города устраиваются на благо своему населению: в 52 из них приступают к строительству водопровода, в 12 - канализационной сети ( в том числе в Ленинграде, где до 1926г. ее просто не было), в 15 городах пускают трамвай, в 6 - выполняют специальные проекты озеленения, в 2 - сооружают мусоросжигательные заводы. В эти годы открывается впервые автобусное и таксомоторное движение, города мостят улицы, освещают электрическим светом окраины и делают многое другое. Пусть на короткое время, но Советы стали хозяевами подведомственной территории и управляли ей как органическим целым.
В конце 1927г. уже не съезд Советов, XV Партконференция ВКП(б) принимает решение о смене официального курса на централизацию хозяйственного управления. Начинается индустриализация промышленности и коллективизация сельского хозяйства, инициативные, самостоятельные местные органы становятся помехой в их проведении, поскольку имеют в своем составе квалифицированных специалистов и ставят своей целью гармоничное развитие территории в интересах местного населения, что никак не согласуется ни с целями индустриализации, ни коллективизации. В 1928г. происходит генеральная чистка коммунальных органов, на смену профессионалам приходят шариковы, к 1930г. основные полномочия и средства местных Советов передаются местным отделениям правительственных ведомств, крестьянские власти в волостях просто ликвидируются. Что касается горсоветов, то в конце 1927г. под предлогом борьбы с бюрократией были ликвидированы их общие отделы, защищавшие местные Советы от диктата ведомств. Передача промышленности в ведение ведомств, контроль партийных органов, превратившийся в диктат, уничтожение подразделений, отвечающих за согласование интересов центра и мест - все это упраздняло независимость Советов, а в 1930г. прекращается их самостоятельная хозяйственная деятельность, ликвидируются их отделы коммунального хозяйства. Итак, коммуны городов были разрушены, территория, среда и деятельность населения оказались отчужденными друг от друга минимум на 50 лет, Советы превратились в послушные придатки сначала ВКП(б), а затем КПСС.
В 1936г. принимается Конституция СССР, объявляющая Советы политической основой СССР. На уровне Союза ССР действовал комплекс законов о местных Советах всех уровней и их исполнительных органах. Именно союзный и республиканский законодатели в Москве, реализуя директивы партии, до мелочи определяли процедуру и порядок работы органов на местах. Законы отличались негибкостью, громоздкостью и недоступностью большинства правовых положений для местного населения. Рассмотрим, как регламентировалась деятельность системы городского управления в Ленинграде. С 1931г. Ленинград - город республиканского подчинения (до сих пор неизвестно, что это такое), с 1980г. Ленсовету предоставлены права краевого и областного Совета (в настоящее время, это соответствует статусу Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации). Кроме этого Ленинград поделен на районы, в каждом из которых имелся свой Совет и его исполком, и в административном подчинении у Ленсовета находились территории, имеющие статус города областного подчинения и поселка (Районные органы МСУ в городе существовали с лета 1917г.: город был поделен на 19 районов, в которых избрано 17 районных дум.). Деятельность системы городского управления определялась 8 союзными и республиканскими законами, причем все они готовились и принимались в Москве. На практике система функционировала следующим образом: сначала принципиальные решения принимались обкомом и горкомом КПСС на городском уровне и райкомами - на районном, затем эти же решения одобрялись на сессиях соответствующих Советов и исполнялись соответствующими исполкомами. Председатели исполкомов являлись членами соответствующих райкомов КПСС, либо горкома или обкома, т.е. напрямую исполняли партийные директивы; более того, кандидатуры будущих депутатов рассматривались и одобрялись партийными органами ("всенародные" выборы были чистой формальностью), так что проблем не возникало.
В 1989г. прошли первые свободные выборы в союзный парламент, а в 1990г. - в российский парламент и местные Советы. Вновь избранным Советам КПСС уже ничего не могла приказывать. В апреле 1990г. принимается закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Постановлением о введении в действие этого закона упразднялась вся система союзных законов о местных Советах каждого звена, отдавая создание таких законов на откуп республиканских законодателей. Этот закон давал местным Советам чрезвычайно широкие полномочия, делал их настоящими хозяевами на своей территории. К сожалению, более 50 лет иждивенчества местных властей сделали свое дело: вместо хозяйствования на подведомственной территории Советы начали делить между собой государственную собственность (решения московских районных Советов об объявлении своей собственностью земли, недр вместе с ветками метрополитена и воздушного пространства, решения ленинградских районных Советов об объявлении своей собственностью части Невского проспекта, фортов и акватории Финского залива и др.). Естественно, что Советы высшего уровня отменяли подобные решения, но управление местным хозяйством шло крайне неэффективно. В тот период в полной мере проявился главный недостаток советской власти: Советы на своих сессиях рассматривали и решали вопросы, которые призваны были решать профессионалы чиновники исполнительной власти, Советы вмешивались в их деятельность (благо теперь партия не мешала), решали открытым голосованием вопросы, составлявшие суть оперативного управления территорией: кому передать объект недвижимости, где сделать остановку городского транспорта и т.п. Статистики подсчитали, что 30% решений Ленсовета и его Президиума составляли вопросы оперативного управления городом. Ситуация становилась неуправляемой, и с 1991г. российский законодатель идет на коренные изменения в системе местных органов власти: вместо исполкомов (исполнительных органов Советов) образуются местные администрации, которые Советам уже не подчинены, вводится принцип единоначалия в систему органов исполнительной власти.
Система местных органов все больше начинает отличаться от советской власти и все больше соответствовать органам местного самоуправления демократических стран, но это - уже не история, это уже наша с вами современность.
ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР «СТРАТЕГИЯ»












МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
-
П Р О Б Л Е М Ы И П Е Р С П Е К Т И В Ы















САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
1997
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ






Местное самоуправление - проблемы и перспективы / Под редакцией М.Б.Горного. Приложение к журналу "Северная Пальмира". - СПб, 1997. - 203с.





Сборник посвящен различным проблемам местного самоуправления, при этом основное внимание уделяется вопросам становления и развития местного самоуправления в России (и особенно в Санкт-Петербурге) и странах бывшего СССР. В первой части рассматриваются вопросы истории возникновения местного самоуправления как в России, так и за рубежом, а также различные теоретические модели местного самоуправления, модели планирования и управления территорией. Во второй части помещены статьи, затрагивающие разнообразные аспекты практической деятельности органов местного самоуправления (организация системы местного самоуправления в различных регионах России и за рубежом, взаимоотношения с органами государственной власти, взаимоотношения между представительной и исполнительной ветвями местного самоуправления, управление местным хозяйством, общественно-политическая деятельность).

Книга рассчитана на широкий круг читателей, интересующихся вопросами местного самоуправления.










C СПб центр "Стратегия", 1997
Подписано в печать 10.10.97


ОГЛАВЛЕНИЕ


ПРЕДИСЛОВИЕ ....................................................................................................... 4

ЧАСТЬ I. ИСТОРИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

История
М.Горный. История местного самоуправления в России ....................................... 6
Р.Вульфович. Городские общины: история и современность .............................. 31

Теория
Дайджест статей. Основные концепции местного самоуправления ............... 37
Р.Вульфович, Г.Грибанова. Системы местного самоуправления в
зарубежных странах ...................................................................................................... 49
А.Газарян. Миссия местных властей и проблемы предоставления услуг населению. Теоретические основы гражданской администрации ........................... 59
Д.Гавра. Принципы и подходы к формированию стратегии социального развития муниципальных образований ....................................................................... 67
М.Гусаков. Проблема формирования инновационного потенциала городов .......................................................................................................................…. 74
Т.Виноградова. Управление муниципальным хозяйством ................................... 78
Б.Вишневский. Типовой Устав муниципального образования: структура, содержание, проблемы и альтернативы ....................................................................... 81
М.Замятина. Проблема устойчивого развития и местное самоуправление ...... 92
О.Заборовская. Экологическая защита населения как одна из функций
местного самоуправления ............................................................................................. 97

ЧАСТЬ II. ПРАКТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

За рубежом
Н.Скрябина. Различные уложения об общинах, действующих в ФРГ .............. 100
В.Ачкасов. Особенности местного самоуправления в Финляндии ................... 111
Р.Вульфович. Особенности местного самоуправления в Китайской народной республике .............................................................................................................…... 116

Страны бывшего СССР
В.Пархоменко. Организация местного самоуправления на Украине ................ 122
Р.Калныня. Местное самоуправление в Латвии .................................................. 126
Л.Школьная. Основные тенденции развития местной демократии в Латвии ...................................................................................................................... 129

Россия
С.Юркова. Местное самоуправление в Ленинградской области:
точка зрения практика ................................................................................................ 134
Н.Скрябина. Органы местного самоуправления в Ленинградской области ........................................................................................................................ 140
В.Чаплинская. Проблемы реформирования местного самоуправления в Республике Карелия ..................................................................... 152
И.Герцик. Организация местного самоуправления в Калининградской области .......................................................................................... 157
О.Молоканова. Развитие местного самоуправления в Самаре ......................... 162.
М.Горный. Местное самоуправление в Санкт-Петербурге ................................ 165
И.Древаль. Местное самоуправление в мегаполисе ............................................ 172

Общественно-политическая деятельность
В.Гельман. Федеральная политика в сфере местного самоуправления: критический обзор ......................................................................... 177
А.Сунгуров. Местное самоуправление и гражданское общество:
опыт стабильных демократий .................................................................................... 184
А.Чанько. Социологическое исследование отношения к местному самоуправлению в Ленинградской области и Санкт-Петербурге .......................... 192
В.Кожевников. Общественное самоуправление: взгляд участника ................. 197

ПРИЛОЖЕНИЯ

Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр "Стратегия"........................................................................................................ 200
Сведения об авторах .............................................................................................. 202












ПРЕДИСЛОВИЕ

Местное самоуправление (МСУ) по праву считается базисом демократического общества. Как сказано в Европейской Хартии местного самоуправления, к которой в 1997 году присоединилась и Российская Федерация, местные органы власти - основа любого демократического строя. Право граждан участвовать в делах общества - один из основополагающих принципов демократии, реализуемых наилучшим образом именно на местном уровне.
В конце 80-х - начале 90-х годов происходит разрушение тоталитарных государственных систем в восточной Европе, распад СССР, на путь демократических преобразований становится Россия. Особенности создания и развития систем МСУ в посттоталитарных странах, сравнение с опытом стран развитой демократии, уже давно прошедших этот путь, представляет несомненный как чисто научный, так и практический интерес. Вопросы децентрализации власти, взаимодействие центральной и местных властей, разграничение их функций и наделение местных властей реальными полномочиями и достаточными для решения вопросов обеспечения жизнедеятельности местного населения средствами являются главными в рамках проблемы построения систем МСУ.
Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр "Стратегия" - неправительственная, некоммерческая организация, основанная весной 1993г., занимается данной проблематикой с момента своего возникновения. Представляемый на суд читателя сборник является одним из результатов деятельности СПб центра "Стратегия". Сборник посвящен различным проблемам местного самоуправления, при этом основное внимание уделяется вопросам становления и развития местного самоуправления в России (и особенно в Санкт-Петербурге) и странах бывшего СССР.
В первой части рассматриваются вопросы истории возникновения местного самоуправления как в России, так и за рубежом, а также различные теоретические модели местного самоуправления, модели планирования и управления территорией. Из представленных в этой части статей следует, что существует несколько концепций МСУ (локалистская, общественного выбора и др.) и великое множество различных моделей МСУ. Несмотря на непрекращающиеся среди специалистов дискуссии о том, какая из концепций наиболее правильна, и какая из моделей лучше, все они работают в странах с развитой демократией и рыночными отношениями. В этом смысле представляется убедительным, что путь создания системы МСУ в посттоталитарных странах является стратегически верным, и необходимо просто набраться терпения, чтобы пройти его с самого начала, преодолевая многочисленные тактические трудности и явное сопротивление противников МСУ.
Во второй части помещены статьи, затрагивающие разнообразные аспекты практической деятельности органов местного самоуправления (организация системы местного самоуправления в различных регионах России и за рубежом, взаимоотношения с органами государственной власти, взаимоотношения между представительной и исполнительной ветвями местного самоуправления, управление местным хозяйством, общественно-политическая деятельность). Рассматривается опыт деятельности органов МСУ в странах с развитой демократией и посттоталитарных странах (Россия и страны бывшего СССР). Особое внимание уделено особенностям функционирования системы МСУ в больших городах (мегаполисах). Представленные в данной части сборника материалы однозначно свидетельствуют, что в настоящее время в пост-тоталитарных странах (Россия, Украина, Латвия, Литва) МСУ только начинает возрождаться, что неудач пока значительно больше, чем успехов, что в борьбе с центральной властью на сегодняшний день победителем является центр.
Все работы, помещенные в сборнике, выполнены в 1996-1997гг. в рамках программ, проводимых центром "Стратегия": "Местное самоуправление в Санкт-Петербурге" - программа поддержана Национальным фондом в поддержку демократии (США), "Местное самоуправление: граждане и власть" - поддержана демократической программой ТАСИС Европейского союза, а также доложены на международной конференции "Местное самоуправление в пост-коммунистических странах", 9-11 июня 1997г., поддержанной программой Восток - Восток института "Открытое общество". Основная часть сборника выполнена членами центра "Стратегия" (статьи Т.Виноградовой, Б.Вишневского, М.Горного, Н.Скрябиной, А.Сунгурова), практически все работы, помещенные в книгу, докладывались на семинарах или конференциях центра.
Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр "Стратегия" выражает благодарность Национальному фонду в поддержку демократии (США), институту "Открытое общество" и демократической программе ТАСИС Европейского союза, благодаря которым стало возможным появление этой книги.
















ЧАСТЬ I. ИСТОРИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


История

М.Горный
ИСТОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

ВВЕДЕНИЕ

В сентябре 1995г. вступил в силу закон Российской Федерации “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Данный закон позволяет восстановить местное самоуправление в России, причем в таком виде, который соответствовал бы идеям Европейской Хартии местного самоуправления (в марте 1997г. Россия присоединилась к этой Хартии), принятой Советом Европы в 1985г., в который вступила наша страна в 1996г., и которая устанавливает "право и действительную способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел, которое осуществляется советами или ассамблеями, состоящими из членов, избранных в результате свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов, и могущими иметь в своем распоряжении исполнительные органы, которые ответственны перед ними".
К сожалению, после президентских указов октября 1993г. местное самоуправление в России было ликвидировано, а в Санкт-Петербурге отсутствует до сих пор. Выборы в представительные органы местного самоуправления назначены на конец сентября 1997г., однако полномочия будущих внутригородских местных самоуправлений крайне ограничены и не позволяют полноценно решать вопросы местного значения, вопросы обеспечения ежедневной жизнедеятельности жителей. Такая ситуация не может считаться нормальной, поскольку российское местное самоуправление вообще и петербургское в особенности имеет и давние традиции, и глубокие корни.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В НОВГОРОДЕ И ПСКОВЕ
В XI - XV ВЕКАХ

История российского городского самоуправления восходит к ХI в. к вольному городу Новгороду Великому, к новгородской боярской республике. В 1102г. новгородское вече отослало представителей Киева, объявив “... ежели киевский князь о двух головах, то пусть приходит и владеет нами” и стало само избирать своих посадских, которые управляли новгородской республикой.
Система управления первыми феодальными городами-республиками (Новгород, Псков) заслуживает того, чтобы рассмотреть ее более подробно. Территория “Господина Великого Новгорода” - новгородской республики, делилась на волости и пятины, управлявшиеся на началах местной автономии. Каждая пятина приписывалась к одному из пяти концов Новгорода, причем центром самоуправления пятины был пригород. Когда-то таким пригородом был и Псков, но в ходе борьбы за свою самостоятельность он преобразовался в политический центр, вокруг которого образовалось Псковское государство, просуществовавшее до 1510г., когда оно вошло в состав Московского (к слову сказать, новгородская республика была поглощена Москвой в 1478г., т.е. на полвека раньше).
И Псков, и Новгород управлялись через систему вечевых органов, т.е. через систему народных собраний. Это были общегородские вечевые собрания, вечевые собрания частей города (стороны, концы, улицы). Формально вече было высшим органом власти (каждое на своем уровне), решавшим важнейшие вопросы политики, экономики, военного положения и т.д. Говоря современным языком, вече представляло собой форму непосредственной демократии, где решения принимались населением непосредственно.
Крайне любопытно, как готовились вечевые собрания. Необходимо учитывать, что в этих собраниях могли участвовать все свободные люди города. К собраниям подготавливалась повестка дня, кандидатуры избираемых на вече должностных лиц. Имелись канцелярия и архив вечевого собрания, существовали конкретные люди, осуществляющие делопроизводство - вечевые дьяки. Орган, который организовывал вече и подготавливал проекты законов, решений, созывал вече и осуществлял контрольную деятельность - то, что сегодня делают профессиональные аппараты Законодательного Собрания и Администрации Санкт-Петербурга, - назывался “Оспода” (боярский совет) и включал в себя наиболее влиятельных бояр.
Решения на вечевых собраниях должны были приниматься единогласно, и т.к. решения принимались, то попробуйте оценить степень подготовленности и проработки вопросов, решаемых вечем, сравните с современными дебатами в наших нынешних российских органах власти.
Правителями, начальниками, или, как принято говорить, высшими должност-ными лицами “Господина Великого Новгорода” являлись посадник, тысяцкий, архиепископ и князь. Все они избирались вечем.
Посадник избирался вечем на срок 1 - 2 года и являлся по сути главой исполнительной власти города, что-то вроде сегодняшних всенародно избираемых мэров городов. Он руководил деятельностью всех должностных лиц, вместе с князем ведал вопросами управления и суда, командовал войском, руководил вечевым собранием и “Осподой” (хотя на заседаниях боярского совета председательствовал архиепископ).
Тысяцкий занимался вопросами торговли и торгового суда, возглавлял народное ополчение.
Главная функция архиепископа - духовное главенство в церковной иерархии. Кроме этого архиепископ ведал международными делами, был хранителем государственной казны, контролером торговых мер и весов.
Избранный на вече князь приглашался гражданами на княжение, выполнял функции главнокомандующего и организатора защиты города. Вместе с посадником он осуществлял судебные полномочия. Деятельность князя регулировалась договором между ним и городом (очень похоже на современную систему городского самоуправления, при которой глава исполнительной власти нанимается по контракту представительным органом). Известно примерно 80 таких договоров XIII - XV вв. Крайне любопытны ограничения и запреты на некоторые виды деятельности. Так, например, князю запрещалось приобретать землю в Новгороде, раздавать землю новгородских волостей своим приближенным, управлять волостями, вершить суд за пределами города, издавать законы, объявлять войну, заключать мир, судить холопов, охотиться и рыбачить за пределами отведенных ему угодий и др. Если князь нарушал договор, его могли решением веча изгнать из города. Взаимоотношения между посадником и князем чем-то напоминают современную систему городского управления “сильный мэр - управляющий”, когда глава исполнительной власти, всенародно избираемый мэр по контракту нанимает управленца-профессионала для решения конкретных городских проблем.
Города и волости “Господина Великого Новгорода” делились на сотни (заметим, что сотня в данном случае не количественное деление по 100 человек, а единица корпоративного деления: суконная сотня, торговая сотня, черная сотня - не путать с черносотенцами из “Союза русского народа” начала ХХв. - и т.д.), потуги, погосты во главе с сотскими и старостами, избиравшимися соответствующим вечем. В самом Новгороде также имелись избираемые старосты концов (внутригородских районов на современном языке) и улиц.
Система управления Псковской республикой во многом воспроизводила новгородскую. Псковское государство делилось на губы (округа), волости и села. Город Псков имел шесть концов и двенадцать пригородов. Вместо тысяцкого во Пскове избирали двух степенных посадников.
Таким образом, почти тысячу лет назад в течение трех с половиной веков наши предки на деле решали свои дела и самостоятельно, без вмешательства из центра, и под свою ответственность, и своими средствами, и, что самое главное, решали их в интересах и при участии всего населения.
Вот уж действительно: новое - это хорошо забытое старое.

ВЛАСТЬ И УПРАВЛЕНИЕ В МОСКОВСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
XIV - XVII ВЕКОВ

История российского местного самоуправления - это история борьбы интересов центра и мест, борьбы процессов централизации и децентрализации, борьбы принципов территориального и отраслевого управления. И централизация, и децентрализация - вещи необходимые: так в чрезвычайных обстоятельствах, в условиях войны, кризисов, стихийных бедствий централизованное руководство, при котором решения не всегда оптимальные и учитывающие все обстоятельства, но всегда быстрые и вовремя успевающие реагировать на изменения обстановки - просто необходимо. С другой стороны, в спокойной и стабильной обстановке вопросы местного значения эффективнее решаются на местах и представителями мест, а это уже в чистом виде децентрализация и местное самоуправление. Территориальное управление - управление, при котором вся страна разделена на более или менее самостоятельные территориальные единицы, неразрывно связана с децентрализацией власти, а в случае, если эти единицы управляются еще и представителями мест, а не из центра, то это уже близко к местному самоупра-влению. Напротив, когда на территориальное деление наплевать, когда хозяйство всей страны делится на отрасли (промышленность, наука, культура, сельское хозяйство), имеет место отраслевой способ управления, тесно связанный с процессами централизации власти.
Рассмотрим в этом контексте период русской истории, в который происходило образование и становление Московского государства, были сделаны первые шаги в его развитии. Напомним, что в начале XIII в. Русь была раздроблена на множество формально подчиненных Великому князю Владимирскому, а фактически незави-симых удельных княжеств, постоянно воевавших друг с другом. Наиболее значительными из них были Великие княжества Московское, Тверское и Рязанское. Яркий пример, когда децентрализация власти чрезмерна, о едином государстве говорить не приходится, но местного самоуправления нет, поскольку местные дела решаются не выборными представителями местного населения, а князем и его дружиной.
В первой половине XIII в. удельные княжества по одиночке покоряются татаро-монголами Золотой Орды, хан Золотой Орды назначает (выдает ярлык) Великого князя Руси, тот в свою очередь назначает удельных князей, которые управляют русскими землями, собирают и платят дань для Золотой Орды вместе с ее баскаками. Очевидно, что для русского государства обстоятельства явно чрезвычайные, налицо предпосылки для усиления централизации власти. Необходимо объединение русских земель вокруг единого центра, необходимо также создание нового централизованного государственного аппарата.
Так и происходит. В первой половине XIV в. центром объединения русских земель стало Московское княжество. В 1328г. Иван Калита получает ханский ярлык на великое княжение “Всея Руси”, осуществляется широкая колонизация заволжских территорий, на месте множества самостоятельных княжеств образуется единое государство, бывшие великие князья сами становятся вассалами московского великого князя. Складывается иерархия придворных чинов: советники Великого князя (“бояре введенные”), Феодальный совет, в который входят думные дворяне (дворецкий, тысяцкий, окольничий, казначей), путные бояре, отвечающие за личное хозяйство Великого князя (Сокольник, Конюший, Стольник, Чашник), чины думных дьяков. Здесь важно отметить, что чины эти давались за службу, именно в это время складывается сословие служилого дворянства - опоры Великого князя в борьбе с феодальной аристократией на местах. Складывается сословно-представительная система правления на Руси (три основных сословия в то время - это феодальная аристократия, служилое дворянство и верхушка городского населения (посада)). Формируется принцип местничества, сохранившийся, к сожалению, до наших дней, связывающий возможности занятия той или иной должности с родовитостью и происхождением кандидата.
Великий князь с XV в. стал называться царем. Усиление власти царя происходило параллельно с формированием новой системы государственного управления приказно-воеводской. Высшим органом власти стала Боярская дума - аристократический совещательный орган при царе. Отраслевыми органами центрального управления стали приказы (Посольский, Поместный, Разбойный, Казенный и др.), совмещавшие административные и судебные функции, состоявшие из главы приказа (боярин), приказных дьяков и писцов. На местах были специальные уполномоченные. Наряду с отраслевыми приказами позже стали возникать территориальные, ведавшие делами отдельных регионов. Таким образом была построена отраслевая система управления, наиболее соответствующая централизации власти, с элементами территориальной.
Местное же самоуправление отсутствовало. Вместо него осуществлялось местное управление, основанное на системе кормлений (привилегий). В уездах и городах царем назначались наместники, в волостях - волостели. Те в своей деятельности опирались на штат чиновников: праветчиков - судебных исполнителей, доводчиков, осуществлявших вызов в суд, тиунов и судей. Наместники и волостели ведали административными, финансовыми и судебными органами, отчисляя часть сборов с местного населения себе. Срок пребывания в должности не был ограничен. В наше время такая система (система кормлений) получила бы другое название - использование служебного положения в целях личной выгоды.
Русское государство (уже не Московское княжество, а именно Московское государство) развивалось и крепло в XVIв. Русь присоединяет к себе татарские и башкирские земли, Западную Сибирь и др. XVIIв. - с одной стороны - это воссоединение Украины с Россией, покорение Сибири, развитие торговли и связей с западом, с другой - "бунташный" век, время борьбы с Польшей, Литвой и Швецией, смутное время, время крестьянских войн Болотникова и Разина. Рассмотрим, как управлялась Русь в центре и на местах в этот период.
Подавляющее большинство населения России составляли крестьяне, и в те дни процесс укрепления государства, процесс централизации власти, естественно, сопровождался закрепощением крестьянства. Вы, конечно, помните пословицу “Вот тебе бабушка и Юрьев день”. Статья 57 Судебника 1497г. устанавливала правило “Юрьева дня”: очень короткий срок перехода, когда, уплатив прежнему хозяину дань (пожилого), крестьянин мог перейти к другому владельцу. С 1581г. вводятся запреты на переход, а с середины XVIIв. крестьяне навечно прикреплялись к земле. Часть времени они работали на бояр, земля которых (вотчина) была их собственностью передавалась по наследству, или на помещиков - дворян, которым давалась земля (поместье) за службу. Сами крестьяне делились на старожильцев, которые вели свое собственное хозяйство и отрабатывали повинности в полном объеме, и новоприходцев, вновь прибывших и пользовавшихся некоторыми льготами: получали займы и кредиты, т.е. постепенно также попадавших в полную зависимость от землевладельца. По форме зависимости крестьянин мог быть половником, работать за половину урожая, или серебрянником, работать за проценты.
Внеэкономическая зависимость проявлялась на Руси в институте холопства, при этом полное холопство очень напоминает рабство в чистом виде, а развитие кабального холопства (кабальный холоп, в отличие от полного, не мог передаваться по завещанию, его дети не становились холопами) привело к уравниванию статуса холопов с крепостными.
Городское население (посадские люди) делилось на гостиные сотни (крупные купцы - “гости”), суконные сотни, черные сотни (мелкие торговцы) и слободы (ремесленные кварталы и цехи). В XVIIв. процесс закрепощения посадских людей также “успешно” завершился: Соборное Уложение 1649г. (свод российских законов) запрещало переход из посада в посад. Интересно отметить, это же уложение закрепило монополию посада, т.е. города на ремесло и торговлю. Так что истоки нашего менталитета, отвергающего конкуренцию, надо искать в глубокой, глубокой древности.
“Царь, государь и великий князь Московский” - именно так с 1547г. стал называться глава государства. При нем постоянно действовала Боярская дума, состоявшая из бояр московского царя, удельных князей, думных дворян. В 1549г. в ее составе учреждается “Избранная рада” - прототип правительства (кстати сказать, во времена опричнины Иван Грозный, вспоминая Избранную Раду, называл ее “собацким собранием”). Подготовку материалов для думы осуществляли профессиональные чиновники, работавшие в различных приказах.
С 1550г. и до середины XVIIв. на Руси царской грамотой созывались Земские соборы. В состав Собора входили Боярская дума, церковные иерархи (“Освященный собор”) и выборные от дворянства и посадов. Земские соборы решали важнейшие вопросы внутренней и внешней политики Российского государства, вопросы государственного строительства, законодательства и финансов. Интересно, что вопросы обсуждались по сословиям (“палатам”), но решения принимались всем составом Собора. С 1993г. в Российской Федерации Конституцией введен двухпалатный Парламент (Федеральное Собрание), где вопросы также обсуждаются по палатам, но, в отличие от Земских соборов, решения также принимаются по палатам: Думой - отдельно и Советом Федерации - отдельно, а совместных заседаний практически не проводится.
В XVIIв. вводится специальный Приказ тайных дел, подчиненный непосредственно царю, выполнявший ряд контрольных (за местными органами и воеводами) и надзорных (за посольствами) функций и стоящий над всеми центральными отраслевыми органами управления.
С середины XVIв. органами власти на местах стали земские и губные избы. Учреждение этих органов ограничивало и заменяло систему кормлений. Выборные и самоуправляющиеся органы взяли на себя финансовую функцию (земские избы) и судебную функцию (губные избы). Компетенцию этих органов устанавливали губные грамоты и земские уставные грамоты, которые подписывал царь.
Штат изб состоял из старост, сотских, пятидесятских, целовальников и дьяков. В городах (посадах), а также в волостях, уездах, станах и погостах люди на сходах избирали из своей среды старост (“излюбленных голов”), а также “лучших людей” (целовальников или земских судей). Название “целовальник” появилось из-за того, что при поступлении на службу они целовали крест. Земские избы ведали сбором “окупа” (податей), раскладкой податей между населением, следили, чтобы не было уклонения от несения тягла, следили за сохранением спокойствия, соблюдением таможенных сборов.
В ведении губных старост, избираемых из дворян и детей боярских свободным населением губы (округа), находились тюрьмы с тюремными служителями, палачи, а также выборные от населения сотские и десятские. Целовальники также подчинялись губному старосте. Губные избы ведали уголовным и гражданскими делами на местах.
Все должностные лица местного самоуправления (в определенном смысле систему управления на местах в России cередины XVIв. можно отнести к местному самоуправлению, более того, ее можно считать истоком того земства, которое получило развитие в России второй половины XIXв.) выбирались на неопределенный срок, и население их могло “переменить”. Позднее для них были введены ежегодные выборы.
Конечно, и разумеется, самоуправление в этот период было крайне ограниченным. Деятельность земских и губных изб контролировалась различными отраслевыми приказами, число которых, как и положено в процессе централизации, возрастало, появились новые приказы - Разрядный, Стрелецкий и др. В работе приказов царил бюрократический дух: жесткое подчинение по вертикали и строгое следование инструкциям по горизонтали.
Наступает XVIIв. - интервенция, смутное время - необходимо наводить порядок, укреплять центр, закручивать гайки. И действительно, даже то малое, слабое самоуправление заменяется на систему управления, при которой местные дела решаются представителями центра. Земские и губные избы, городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам. Воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и получали “наказ”, определявший круг деятельности: административные, полицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально созданный аппарат (приказная изба) из дьяков, приставов и приказчиков.
Итак, от феодально раздробленной, покоренной татаро-монголами Руси XIIIв., до созданного и сделавшего значительные шаги в своем развитии Московского государства XVIIв. русское государство прошло путь, использовав методы централизации власти, подавляя даже слабую инициативу на местах. Возможно, в тех обстоятельствах, в то время по-другому было нельзя. Будем надеяться, что те времена, и те обстоятельства никогда не вернутся, и что сегодня все вопросы решать из центра по крайней мере нецелесообразно.

ПЕТР I: РУСЬ - ГОСУДАРСТВО, ПЕТРУ ВРУЧЕННОЕ

Имя Петра Великого всегда связывают с реформами в России. Реформировалась, и причем радикально, система управления русским государством. Реформы сопровождались резким усилением центральной власти и ослаблением местного самоуправления (как и следует из общей теории, согласно которой в чрезвычайных обстоятельствах централизация власти необходима в том числе и для скорейшего выхода их них).
Время царствования Петра I - 1689 - 1725гг., конец XVII, начало XVIII века. Борьба России за выход к Балтийскому морю диктовала необходимость реформирования армии, а чтобы сделать это как следует, необходимо было, как оказалось, изменить всю систему управления государством. Мы здесь подробно остановимся на реформах органов государственной власти, местного управления и административно-территориального устройства России.
Деятельность Петра ассоциируется со становлением абсолютной монархии в России. В 1722г. издается "Указ о наследии престола", согласно которому монарх по собственной воле мог назначать наследника престола. Феофан Прокопович, написавший по просьбе Петра "Правду воли монаршей", утверждал, что воля монарха - единый юридический источник закона.
И действительно монарх (Петр I):
- являлся источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений, присутствие монарха в определенном месте прекращало действие всех других властей в этом месте, и вся власть переходила к нему;
- монарх утверждал все основные должности, осуществлял производство в чины;
- монарх являлся верховным судьей и источником всей судебной власти, его решения отменяли любые решения любых других органов, он обладал правом помилования и правом выносить смертные приговоры, мог решать дела, не урегулированные законодательством, достаточно было его воли;
- монарх был верховным главнокомандующим.
Реформа высших органов государственной власти, закрепившая усиление центра, началась с 1699г., когда прекратились пожалования в члены Боярской Думы (высшего аристократического совещательного органа при царе), а в 1701г. функции Думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединялись в Конзилию министров (8 - 14 человек). Канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения.
В 1711г. Указом царя был образован Сенат - орган, который должен был временно замещать царя, когда тот находился в военном походе. В скором времени он превратился в постоянно действующий орган. К компетенции Сената относились судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия; Сенатом осуществлялся анализ материалов, представляемых государю; в круг вопросов, рассматриваемых Сенатом, входили важнейшие дела с мест (о войне и бунтах), вопросы назначения и выборов высших государственных чинов. В 1722г. Сенат получил право издавать собственные указы и стал таким образом высшим центральным органом управления, стоявшим над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). После образования Сената прекратили свое существование Конзилия министров (1711) и Ближняя канцелярия (1719). Та же судьба постигла и Боярскую думу. Аристократический орган (Дума), основанный на принципе местничества, исчезает окончательно, его заменяет бюрократический орган (Сенат). Сенат состоял из присутствия - места, где принимались решения, и канцелярии во главе с обер-секретарем, которая осуществляла делопроизводство. Все решения принимались коллегиально консенсусом. В 1712г. в Сенате образовалась Расправная палата, рассматривавшая в качестве апелляционной инстанции дела местных судов и администрации. Первоначально Сенат состоял из 9 человек, назначенных Петром, но с 1718г. в состав Сената, кроме назначенных царем, вошли также все президенты созданных коллегий. Для контроля за деятельностью Сената со стороны императора при сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора, при этом с 1715г. генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и контролировал его деятельность. При Сенате образовывались также должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).
Радикально реформирована была и система центральных отраслевых органов - приказов: они стали заменяться коллегиями (прототипами будущих министерств). Отметим здесь образование в 1689г. Преображенского приказа. С 1697г. он ведал розыском и судом по важнейшим политическим и воинским делам, в дальнейшем он превратился в орган политического сыска и был подчинен Сенату наряду с другими коллегиями. Созданный в конце XVIIв. в том или ином виде этот орган дошел до наших дней, и нет никакой уверенности в том, что он прекратит свое существование в ближайшем будущем.
Система коллегий начала складываться с 1717г. В декабре 1718г. был принят реестр коллегий, а к 1722г. вновь созданные 12 коллегий (Иностранных дел, Казенных сборов, Юстиции, Ревизионная, Военная, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контора, Берг-коллегия, Мануфактур, Вотчинная и, наконец, Преображенский приказ) заменили собой прежнюю систему приказов. Кроме руководителей, в состав коллегий входили советники, асессоры, секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подъячие. Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720). В том же году коллегиям предписывалось начать производство дел “новым порядком”. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Самым существенным в системе коллегий, отличавшим их от приказов, были принципы их формирования. Вместо принципа местничества (человека на должность назначали по его происхождению, родословной), отмененного постановлением 1682г., вводились новые принципы формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам), закрепленные в Табели о рангах (1722г.).
Чрезмерная централизация отраслевого управления требовала создания специальных контрольных органов. В начале XVIIIв. сложились две системы таких органов: прокуратура во главе с генерал-прокурором Сената и фискалитет во главе с обер-фискалом Сената. Фискалы должны были доносить о государственных, должностных и иных преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. Контрольные органы, естественно, подчинялись императору.
Обратимся теперь к реформе административно-территориального устройства Российской империи. В 1708г. был подписан Указ об учреждении губерний. Россия делится на 8 губерний, в том числе и на Ингерманландскую, в 1710г. переименованную в Санкт-Петербургскую. В 1713г. число губерний возросло до 11, причем, в их пределах располагались все 339 российских городов. С 1713г. столицей России стал Санкт-Петербург. Во главе губерний стоял губернатор или генерал-губернатор (Азовская и Петербургская губернии), подчинявшиеся непосредственно царю и объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Губернаторам подчинялись 4 помощника по отраслям управления. Губернии в свою очередь делились на провинции, а те - на уезды. Во главе провинции стоял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. В 1719г. 11 губерний были разделены на 45 провинций, управление которыми осуществляли губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Снова налицо жесткая пирамида власти с императором на вершине.
Рассмотрим, наконец, систему местных органов власти. К концу XVIIв. назначаемые царем на места воеводы вытеснили по всей территории страны выборные местные органы (губные и земские избы). В процессе реформ Петра эта система слегка меняется. В 1699г. в каком-то смысле воссоздаются органы городского самоуправления. Из-под власти воевод выводятся посадские люди. Они получают право выбирать из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистерские избы. Во главе каждой избы стоял президент. Избы подчинялись только Ратуше в Москве. Их относительная самостоятельность длилась недолго: в 1718-1720гг. вместо бурмистерских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору. Общее управление осуществлял Главный магистрат. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, возглавляемые президентом, в которые входили 2-3 бурмистра и 2-8 ратманов. Эти должностные лица избирались из “граждан первостатейных, умных, добрых и пожиточных”. В ведении магистратов находились полицейские, финансовые и хозяйственные дела города. В первой четверти XVIIIв. стало юридически оформляться городское сословие. По регламенту Главного магистрата 1721г. оно стало делиться на регулярных граждан и подлых людей. Регулярные, в свою очередь, подразделялись на первую гильдию (банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы, серебряных дел мастера) и вторую гильдию (ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы). Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Создавались также цеховые организации, руководимые старшинами. И гильдии, и цеха подчинялись магистратам. Система городского управления стала корпоративной, однако, существенно более бюрократичной и централизованной.
В 1702г. вводится система воеводских товарищей, выборных от местного дворянства, для контроля за старой администрацией (воеводские товарищи заменили институт губных старост). После образования провинций в 1719г. ландратные комиссии, избранные из местного дворянства, контролировали администрации уездов и округов-дистриктов (административные единицы, на которые делились провинции). Однако, в том же году воеводам было поручено наблюдение за “хранением государственного интереса”, принятие мер государственной безопасности, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов. Т.е. и здесь государство в конце концов все взяло под свою опеку.
Следует признать, что Петр добился решения чрезвычайно важных для России задач, но добился этого чрезвычайными методами с помощью черезмерной централизации власти в своих руках. В дальнейшем мы покажем, что в обычных обстоятельствах, наиболее эффективно решать государственные вопросы другими методами.

ЕКАТЕРИНА II: ПЕРВАЯ РОССИЙСКАЯ ОТТЕПЕЛЬ

В первой четверти XVIIIв. в России складывается абсолютная монархия - система, при которой вся власть принадлежит одному человеку - монарху, а государство вмешивается и регулирует практически все сферы деятельности населения (то, что в настоящее время называется тоталитаризмом). Связывают этот процесс с именем Петра I, прорубившего-таки своими реформами окно в Европу.
Примерно через 40 лет после его смерти на престол гвардейцы возвели Екатерину II. Россия к тому времени стала сильным стабильным государством, сверхцентрализация власти, введенная Петром, перестает быть необходимой и неизбежной. Время царствования Екатерины получило название просвещенного абсолютизма, и, действительно, права и свободы даруются широким слоям российского населения (что-то типа хрущевской оттепели), развиваются процессы децентрализации власти и становления местного самоуправления. Сходные процессы, только в существенно более сжатом масштабе времени и ускоренном режиме, идут сейчас в России. Октябрь 1993 - чрезвычайные обстоятельства, разгон представительной власти, захват всей власти Президентом. С 1995г. обстановка более или менее стабилизируется, восстанавливаются выборные органы власти в субъектах федерации и органы местного самоуправления. В таких обстоятельствах очень полезно иногда обращаться к прекрасной школе: русской истории.
Екатерина Великая - время царствования 1762-1796гг. Высшими органами государственной власти при ней являлись: Императорский Совет, который в 1769г. заменяется Советом при высочайшем дворе, - орган, занимавшийся внутренней политикой; Сенат, который с 1763г. превращается в высшее административно-судебное учреждение. Сенат состоял из шести департаментов: первый ведал государственными финансами и секретным делопроизводством, второй - собственно судебными делами, третий - делами провинций, четвертый - военными делами, пятый - местной администрацией и шестой - местными судами. На вершине пирамиды находилась самодержица всероссийская - государыня-императрица. Однако, в отличие от Петра, когда единственным источником права и закона считалась воля государева, Екатерина провозглашает идею “законной монархии”, отмечает необходимость проведения реформ с целью улучшения государственного строя и укрепления законности (Наказ 1766г.).
В 1767г. начинается работа над Уложением, которое должно было изменить систему права в России. В состав комиссии, разрабатывавшей Уложение, избирались представители от центрального управления, от уездного дворянства, от жителей каждого города, от пехотных солдат, государственных крестьян и др. Т.е. представительство действительно было широким, и работа велась серьезно. Эта и другие частные комиссии, работавшие над Уложением, подготовили материалы, ставшие основой важнейших правовых актов Екатерины. Рассмотрим их подробнее.
В 1775г. вступают в силу “Учреждения для управления губерний всероссийской империи”. Число губерний при этом примерно удваивалось (стало около 50). Основной целью деления было сделать губернии приблизительно равными по численности населения (400000 человек). Губернии делились на уезды по 30000 человек. Ни географические, ни национальные особенности не учитывались. (Вспомним деление Ленинграда на районы, когда главным критерием было примерно равное число коммунистов, стоявших на учете в районе). Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый царицей. Во главе уездной администрации стоял земский капитан-исправник, избираемый уездным дворянством, он возглавлял коллегиальный орган управления (нижний земский суд), в котором работали два заседателя. Постепенно начал набирать силу процесс децентрализации власти на местах. Так, Санкт-Петербургская губерния устроилась на основании Учреждения в 1780г. Выборы на избираемые должности прошли 19 мая того же года.
Следующий важный правовой акт - Устав благочиния 1782г. Устав регламентировал систему полицейских органов, их структуру и основные направления деятельности. Руководство полицией возлагалось на губернские власти, однако, децентрализация началась и здесь. Органом полицейского управления в городе стала управа благочиния - коллегиальный орган, в который входили полицмейстер, обер-комендант (городничий), приставы гражданских и уголовных дел, а также выборные от граждан ратманы-советники.
В 1785г. Екатерина II издает два важнейших (или, как сказали бы сейчас, судьбоносных) документа: Жалованную грамоту дворянству и Жалованную грамоту городам.
“Грамота на права и преимущества благородного российского дворянства” - полное название грамоты - состояла из вводного манифеста и четырех разделов, содержащих 92 статьи. В грамоте определялись принципы дворянского т.е. сословного самоуправления, личные права дворян и др. Дворянское самоуправление заключалось в следующем: в губерниях и уездах дворяне образовывали общество или Собрание, которое, согласно грамоте, наделялось правами юридического лица, имело собственное имущество, финансы, могло создавать учреждения, нанимать служащих. Собрание имело право делать представления местным властям, центральным органам управления и самой императрице по вопросам “общественной пользы”. В состав Собрания входили все дворяне, у которых были имения в данной губернии. В уездах избирались уездные предводители дворянства. Раз в три года из уездных предводителей губернское Собрание избирало губернского предводителя дворянства. Кандидатура губернского предводителя утверждалась губернатором или представителем царя в губернии. Собрание избирало заседателей в сословные суды губернии и полицейских должностных лиц земской полиции.
Жалованная грамота городам (полное название “Грамота на права и выгоды городам Российской империи”) состояла из манифеста, 16 разделов, содержащих 178 статей. Грамота определяла статус городского населения и организацию городского самоуправления. Грамота определяла создание административно-хозяйственных органов, образующихся путем всесословных выборов и ведающих делами всего городского населения.
Городское население делилось на шесть категорий: “настоящие городские обыватели“, имеющие в городе дом и иную недвижимость; купцы 1, 2 и 3 гильдий (1 гильдия - капитал от 10 до 50 тысяч рублей; 2 гильдия - от 5 до 10 тысяч; 3 гильдия - от1 до 5 тысяч); состоявшие в цехах ремесленники; иногородние и иностранные гости (купцы); именитые граждане (ученые, художники, музыканты, чиновники городской администрации, капиталисты и банкиры с капиталом более 50000 рублей); прочее посадское население. Горожане образовывали “общество городское”, участие в котором ограничивалось только имущественным цензом (уплата налога не менее 50 рублей в год) и возрастным цензом (не моложе 25 лет), избирали бургомистров, заседателей-ратманов (на три года), старост и судей (на год).
Городское общество избирало представительный орган местного самоуправления - Общую Думу, которая, в свою очередь, избирала исполнительно-распорядительный орган - Шестигласную Думу. Общая Дума избиралась, как правило, на три года, была совещательным органом, ее главной задачей было избрание городского головы и Шестигласной Думы, которая работала постоянно. К слову, в Петербурге должность городского головы, избираемого городским обществом, была введена в 1767г. Первым городским головой нашего города был обер-комендант, генерал-поручик Н.И.Зиновьев.
Функции Думы: ведать всем, что для города "потребно, выгодно и полезно"; заботиться о городском хозяйстве, о приращении городских доходов, о безопасности и благосостоянии городских жителей и о благообразии города. В настоящее время все эти предметы ведения относятся к вопросам местного значения, к вопросам обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения.
Судебная власть была отделена от Думы (разделение властей на местах).
Дума подчинялась генерал-губернатору или губернатору. К нему она обращалась с ходатайствами о пользах и нуждах города; от него исходили предложения Думе, на которые она давала "пристойные ответы"; к нему поступали ежегодные ведомости о доходах и расходах. Расходы допускались на содержание магистрата и городских служащих, на содержание городских школ и других заведений приказа общественного призрения, на городские строения. Кроме этого, Дума могла ходатайствовать о любых полезных для города с ее точки зрения затратах, если находились свободные деньги, и такие ходатайства, как правило, удовлетворялись.
Общую Думу составляли городской голова и гласные (депутаты). Число гласных петербургской общей думы первого трехлетия (открылась в 1786г.) неизвестно, но 12 лет спустя их было 94. Орган был действительно всесословным, избирались гласные от всех шести категорий городского населения. Городское общество во время первых выборов в Общую Думу состояло примерно из 7000 человек. В год воцарения Екатерины в Санкт-Петербурге проживало 60000 человек, из них половина военные, в год ее смерти население города перевалило за 200000, т.е., хотя население и привлекалось к управлению городом, но не все, а только небольшая часть.
Шестигласную Думу избирала Общая Дума из своей среды. Городской голова председательствовал на заседаниях обоих органов. Представительство городского населения в Шестигласной Думе было крайне неравномерным: купечество имело всего 3 гласных, городские обыватели - 10, именитые граждане - до 7, по 1 от иногородцев и от иностранных гостей (от каждого народа особо). Однако, все гласные одного состояние или одной группы имели только один голос, и в Думе оказывалось всего 6 голосов.
Так тогда управлялись российские города. Конечно самоуправление контролировалось государственными органами; конечно усиливался процесс закрепощения крестьян (особенность российского абсолютизма), но все равно, время Екатерины Великой - первая ласточка реформ Александра II, первая российская оттепель.

ГОРОДСКОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ХIX ВЕКА

Начало и первая половина XIX века. Заговор против Павла I и воцарение Александра I, восстание декабристов и царствование Николая I. Нас будет интересовать вопрос о городском управлении в России того времени.
В 1798г. Павел I упразднил городские думы, однако уже в 1802г. они были восстановлены Александром I. Кстати сказать, в том же 1802г. были образованы министерства, заменившие систему коллегий, и с одним из них, а именно, с министерством внутренних дел местным органам власти предстоят тесные и непростые взаимоотношения.
Практика показала, что в городские органы власти грамотные, способные и инициативные люди не попадали либо из-за высокого имущественного ценза, либо не желали идти из-за непрестижности и непопулярности местного самоуправления, вызванной крайне малыми возможностями городских дум тех лет. Как следствие, городские органы работали крайне неэффективно. Так, в 1843г. петербургский губернатор после ревизии Думы нашел, что учреждение это в законном составе вовсе не существует, что члены шестигласной думы никогда в ней не присутствуют, и что все городское управление состоит, собственно говоря, из думского секретаря и канцелярии. Петербургская Дума является "образцом медлительности, упущений, запутанностей, беспорядков и злоупотреблений". Для того, чтобы как-то исправить положение, в феврале 1846г. было утверждено Городовое Положение, призванное для начала улучшить систему органов местного управления в Петербурге, а затем и во всей империи.
Вообще, в России три города : Москва, Санкт-Петербург и Одесса всегда были на особом положении, всегда требовали для себя особых полномочий. В отношении Москвы и Санкт-Петербурга ситуация сохраняется и в настоящее время: только эти два российских города одновременно являются и субъектами федерации (субъектами государственной власти) и субъектами местного самоуправления (городами).
По новому положению 1846г. общая Дума "представляет собой городское общество и действует его именем". Она составляется из выборных представителей 5 городских сословий, причем правом избирать и быть избранным обладает каждый горожанин, имеющий доход с собственности не менее 100 рублей в год. Общее число гласных от каждого сословия должно быть не менее 100, но не более 150, так что всего в общей Думе должно быть от 500 до 750 гласных. (В первой думе, сформированной по Положению 1846г. их было 586, а в последней думе, предшествовавшей этому положению, оставалось всего 34 человека). Общая Дума делится на 5 отделений (по сословиям), каждое из которых избирает сословного старшину. Городской голова избирается всеми гласными "среди почетнейших лиц из дворян, почетных граждан и купцов первой гильдии, обладающих в городе недвижимостью не менее 15000 рублей". Дума избирает из таких лиц двух кандидатов, один из них назначается высочайшей властью городским головой на 6 лет (с 1862г. - на 4 года). Исполнительным органом городского управления являлась распорядительная Дума, избираемая общей Думой, руководимая городским головой, и заменившая прежнюю шестигласную. Она состояла из 12 гласных, к которым присоединялся представитель правительства - член от короны. Распорядительная Дума избиралась на 4 года и подчинялась не общей Думе, а Сенату, генерал-губернатору и губернатору.
В первые 14 лет действия нового городового положения общая Дума собиралась только 17 раз, любой вопрос, даже собрание Думы требовал согласования генерал-губернатора, т.е. и городовое положение 1846г. не оправдало ожиданий. Правительственная ревизия 1849г. обнаружила массу упущений в делопроизводстве, а состоявшие при Думе учреждения вроде торговой депутации даже не знали, "в чем их обязанность".
Постепенно система городского управления в России пришла в состояние, которое современники охарактеризовали как нетерпимое, и тогда последовало повеление Александра II в марте 1862г. "безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах империи", но это уже вторая половина XIXв.
Александр II, называемый “Александром - Освободителем”, вступил на российский престол в феврале 1855г. Примерно в это время (1856г.) Россия проиграла Крымскую войну, на период 1859-1861гг. приходится пик крестьянских бунтов. В манифесте 1856г. царем сделана первая заявка на предстоящие реформы, главная из которых: крестьянская (отмена крепостного права) была проведена в 1861г. Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления, и в 1864г. проводится земская реформа, а в 1870г. - реформа городского управления.
Городовое положение было утверждено Александром II 16 июня 1870г., работа над ним началась с начала 60-х годов; так, министерство внутренних дел указывало на "необходимость принятия самими обществами более заботливого участия в собственных делах своих, так как правительство не может постоянно нести на себе бремя забот о всех потребностях городов". Главной целью нового положения было привлечь в городские органы местного самоуправления новых, способных и действительно заинтересованных людей. Согласно Положению систему городского управления составляли городская Дума, представительный орган, избираемый городским обществом, городская управа - исполнительный орган, избираемый Думой, и городской голова, возглавлявший работу и Думы, и управы, и назначаемый на должность губернатором, генерал-губернатором (в Петербурге - царем) из двух кандидатур, избираемых Думой.
Положение 1870г. действительно коренным образом отличалось от всех предыдущих: впервые городское общество стало всесословным. Правом избирать и быть избранным обладал любой обыватель без различия званий, если он русский подданный, достиг 25 лет и обладает в городе недвижимой собственностью или занимается торгом или промыслом (т.е. платит налоги в казну города). Все избиратели делятся на три разряда по размеру платимых ими налогов, каждый разряд избирал одинаковое число гласных в Думу. Для Петербурга число гласных было установлено в 252 (по 84 от каждого разряда), первые выборы по новому положению прошли в январе 1873г., а городским головой был избран купец Погребов. Интересно, что при населении Петербурга 800000 человек в 1881г. в списки избирателей были внесены 17741 человек, а приняло участие в выборах 2730 человек (менее 17% от числа избирателей, что свидетельствует о низкой популярности городского самоуправления, либо о неинформированности и незаинтересованности избирателей), т.е. небольшая часть городского населения, много большая, однако, чем в предыдущие периоды. Дума и управа избирались по новому Положению на 4 года, причем половина состава управы должна была обновляться каждые 2 года.
Следующее существенное отличие нового Положения - это относительная независимость городских органов от центра: члены городской управы избирались и отстранялись от должности Думой и не требовали утверждения центральной администрацией (за исключением городского головы). Большинство дел, в том числе городские бюджеты, утверждались Думой окончательно. На губернаторов (в Петербурге на градоначальника) возлагалась функция контроля за законностью действий органов самоуправления, в случае конфликта гласные могли обращаться с жалобой в Сенат.
Наконец третье важное отличие нового Положения - это существенное расширение компетенции органов городского самоуправления. Думы становятся до известной степени хозяевами городов: в сферу их ведения входят строительное дело, благоустройство, санитарные мероприятия, больницы, богадельни, начальное образование, надзор за торговлей, ремесленными заведениями, способам уличного передвижения и многое другое. Города получают стабильные источники доходов, так в пользу города Дума могла устанавливать следующие сборы: с недвижимых имуществ (оценочный сбор), с документов на право торговли и промышленности, с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок, с извозного промысла, с квартир и жилых помещений, с аукционов и др. Важной статьей доходов становилась собственная хозяйственная деятельность муниципальных предприятий: так, к концу века доход от эксплуатации муниципальных предприятий Петербурга составлял около половины всех доходов (доходы бюджета Петербурга в 1873г. составляли 3652 тыс. руб., в 1883г. - 5207 тыс. руб.). Интересно, что проблема собираемоcти налогов довольно остро стояла уже в то время: так, например, "при ревизии одного участка петербургской части из 17 тыс. жителей за сентябрь 1882г. оказалось 1092 лица, не уплативших вовсе адресного сбора (квартплаты) или уплативших в меньшем размере".
Городские расходы делились на обязательные и необязательные. Обязательные расходы предписывались Думе сверху, к ним относились: содержание городского общественного управления, мировых учреждений (судов), полиции, пожарной команды, тюрем, уплата по городским займам, содержание улиц и др. К необязательным относились расходы "на всякие вообще предметы, относящиеся к пользам города и его обывателям и законам не противные". Интересно отметить, что петербургская Дума в 1881г. среди необязательных, т.е. поставленных самой Думой расходов указывала содержание учебных и благотворительных заведений, освещение города, ремонт зданий, новые постройки и др., всего 18 пунктов. Средств хронически не хватало, и Дума периодически обращалась к правительству о пересмотре финансового положения Петербурга, поскольку Городовое положение "не учитывает местных условий, финансовые нужды столицы империи существенно разнятся от нужд уездного города" (невольно на ум приходит сравнение с современной ситуацией о неучете особенностей Москвы и Санкт-Петербурга в федеральном законе о местном самоуправлении 1995г.).
Городовое положение 1870г., несмотря на очевидные недостатки (все-таки небольшая часть городского населения участвовала в решении местных дел), стало крупным шагом вперед, поскольку будучи основанным на доверии к местной инициативе, оно вывело российские города из спячки. В качестве примера рассмотрим результаты функционирования петербургских органов самоуправления. Приоритетными направлениями деятельности были установлены: "народное образование и здравие" (затем следовали "общественная безопасность и внешний порядок", далее "внутренние пути и средства городского сообщения" и, наконец, "украшение городских улиц, площадей, садов и общеполезные увеселения").
По ходатайству Думы в 1876г. был учрежден Училищный совет, а в следующем году все начальные школы министерства народного просвещения были переданы в ведение города. В 1881г. Думой были открыты 72 новых школы, к концу 1884г. общее число школ составило 183, а в 1903г. достигло цифры, почти удовлетворяющей потребности всеобшего обучения.
Деятельность Думы в сфере здравоохранение получила высокую оценку во время эпидемии тифа в 1877г. В 1883г. Дума приняла в свое ведение дело больничного призрения со всеми больницами, богадельнями, санитарными учреждениями, и в конце XIXв. в городе были открыты новые больницы, основана скорая помощь.
Реформы Александра II были прерваны в 1881г., поскольку 1 марта этого года он был убит народовольцами. На престол вступает Александр III, и уже 14 августа 1881г. принимается "Распоряжение о мерах к охранению общественного порядка и общественного спокойствия и приведения определенных местностей империи в состояние усиленной охраны". Началось время конрреформ. В 1892г. вступило в силу новое Городовое положение, которое значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3-4 раза. Число гласных в Думе было сокращено в 2 раза. Управа была поставлена в более независимое положение от Думы, права городского головы с одной стороны были расширены, однако, члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации: так, губернатор получил право отстранять их от должности. Применительно к Петербургу новое Положение привело к резко негативным результатам: число избирателей сократилось в 3.5 раза, на выборах 1893г. в Думу были избраны только 53 человека, то же повторилось на выборах 1897г. В отчете царю петербургский градоначальник Н.В.Крейгельс писал, что выборы по Положению 1870г. куда более удовлетворяли, чем выборы по новому Положению.
Ситуация для Петербурга слегка изменилась в 1903г., когда специально для столицы было принято очередное "Положение об общественном управлении города Санкт-Петербурга". Круг избирателей вновь был расширен, хотя из-за имущественного ценза в выборах принимала участие лишь малая часть населения ( в 1912г. общий список избирателей включал 17969 чел. или менее 1% жителей), в состав Городской Думы входили 162 гласных, избираемых на 6 лет, причем через каждые 3 года состав обновлялся наполовину. Городская Управа состояла из 12 членов, включая Городского Голову. Впервые роли главы в Думе и в Управе были разделены. У Управы имелся свой аппарат, состоявший из канцелярии, регистратуры, казначейства, архива и 9 отделений, штат Управы был довольно скромным (так отделения содержали по 4-6 человек). Городские органы получили большую независимость: сократился перечень дел, подлежащих утверждению министром внутренних дел. Таким образом осуществлялось самоуправление в Петербурге вплоть до 1917г., когда на смену местному самоуправлению пришла советская власть, но это уже совсем другая история.

ЗЕМСТВО

В последнее время стало модным говорить о российском земстве как о наилучшей модели местного самоуправления в сельской местности. Давайте подробно и по возможности беспристрастно рассмотрим основные этапы в развитии российского земства.
Истоки российского земства следует искать в XVI веке, когда выборные земские и губные избы стали выполнять некоторые функции управления на местах, однако, затем их функции были резко сужены, и все управление стали осуществлять представители центра - воеводы.
В начале XIXв. местное управление строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования: центральной фигурой оставался помещик, у которого была экономическая, административно-судебная и политическая власть над своими крестьянами. На губернском уровне главной фигурой в системе местного управления являлся губернатор (полицейские, надзорные, административно-судебные и иные функции), следующее место занимал губернский предводитель дворянства (следственные, попечительские и иные функции). Система отражала интересы дворянско-помещичьего класса, не учитывала реальных нужд местного населения, местной промышленности, торгового оборота, и к середине века стала настоящим тормозом в их развитии. Система имела своих идеологов, например, известный славянофил М.Н.Катков писал: "Русское самодержавие не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или от него не исходящей власти в стране, никакого государства в государстве.... Самое главное устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земства и местное управление".
Как уже говорилось, проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось сохранить власть в руках помещиков-дворян, а группа либералов, участвовавшая в подготовке реформы, предлагала создать всесословные земские учреждения, т.е. уже в процессе подготовки закладывались непоследовательность и противоречивость земств.
1 января 1864г. Александром II было утверждено "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". Создавались выборные представительные органы (к концу 70-х годов земства были образованы в 34, т.е. примерно в половине российских губерний), на которые возлагалось: заведование капиталами, имуществами и деньгами земства, содержание земских зданий и путей сообщения, меры по обеспечению "народного продовольствия", мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуществ, попечение о развитии местной торговли и промышленности, санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования. С самого начала земства были неполитическими, неправительственными общественными организациями, занимающимися исключительно местными вопросами, не имевшими своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и налогово-фискальный аппарат государства ("Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест" - писалось в проекте Положения.). Государство осуществляло жесткий контроль за деятельностью земств: губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел срок этот был значительно увеличен.
Рассмотрим подробнее структуру земских органов. Распорядительными органами были в уездах и губерниях земские собрания или земские думы, исполнительными органами были земские управы: уездная, состоящая из 3-х человек (председатель и 2 члена), и губернская, состоящая из 6-ти человек (председатель, секретарь и члены), других исполнительных органов у земств не было. Ни центрального земского органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств, ни низшего звена - волостного земства, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений, создано не было, более того, когда в 1865г. Санкт-Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании центрального собрания, оно было попросту закрыто государством, т.о. существование земских учреждений допускалось Положением только на губернском и уездном уровнях. Председателями земских собраний становились по должности предводители губернского и уездного дворянства.
Гласные уездных земских собраний избирались по куриальной системе, включающей в себя как сословное представительство, так и имущественный ценз. Предусматривалось создание 3-х избирательных курий:
- курии уездных землевладельцев, для участия в которой требовался высокий имущественный ценз, и состоявшей преимущественно из дворян-помещиков. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;
- городской курии, участники которой должны были владеть либо купеческим свидетельством, либо предприятием в определенном размере;
- сельской курии, в которой имущественный ценз отсутствовал, зато наличествовала трехступенчатая система выборов: крестьяне, собиравшиеся на волостной сход, избирали представителей (выборщиков) на собрание, которое избирало земских гласных.
Земское собрание и земская управа избирались на 3 года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, губернской - министром внутренних дел.
Земства имели собственный бюджет. Доходная часть формировалась за счет прямых налогов местности, подведомственной данному земству: обложение земель, лесов, фабрик, заводов и торговых предприятий (основу доходов составлял земельный налог - в 1913г. он составил 44% всех доходов, все доходы всех земств в том же году составили примерно 254 миллиона рублей). Эти налоги имели местный характер и расходовались среди местных жителей. В земские доходы включались и государственные дотации на осуществление конкретных программ (всеобщее образование, распространение сельскохозяйственного опыта и др.). Расходование этих средств контролировалось правительством (в 1913г. дотации составили 16% всех доходов).
Расходы делились на обязательные (содержание мест заключения, стражи - 4% бюджета 1913г.), расходы на управление - 6.7%, на образование - 20%, здравоохранение - 25%, общественное призрение - 1.5%, аграрные мероприятия - 7.5%, дороги - 6.5% , ветеринарную помощь и многое другое. Хотя средств катастрофически не хватало, а исполнительный аппарат отсутствовал вовсе, результаты деятельности земств того времени впечатляют и сегодня. Впечатляли они и современников, признававших все большее значение земств. В конце 70-х годов генерал-губрнатор М.Т.Лорис-Меликов предложил привлекать представителей земской общественности к участию в обсуждении ряда государственных дел, император одобрил эту идею, но не успел подписать "первую русскую конституцию", т.к. был убит 1 марта 1881г.
Контрреформы 90-х годов коснулись и земств. В 1890г. Положение о земских учреждениях было пересмотрено: сохранив куриальную систему выборов, правительство отказалось от принципов представительства в первой курии, в нее входили только потомственные и личные дворяне, при этом для них снижался имущественный ценз. Одновременно значительно увеличивался ценз в городской курии, т.о. от первой курии число выборщиков росло, от второй - падало. По отношению к крестьянской курии усиливался контроль администрации. Губернатор по своему усмотрению назначал гласных в уездное земское собрание. В результате в 1897г. в составе губернских гласных дворяне и чиновники составляли 90%, крестьяне - менее 2%. К тому времени наступил кризис земских учреждений, по словам министра финансов С.Ю.Витте: "Земские учреждения 1890г. были лишены всякой самостоятельности и поставлены под строгую административную опеку".
Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и просвещения. Земства стали своеобразной политической школой. Следует отметить наличие в то время довольно сильного земского движения, главной своей целью ставившего в начале преобразование земств в полноценные независимые органы местного самоуправления в сельской местности, а затем выдвигавшего и политические требования. Именно земское движение стало базой для формирования либеральных и демократических партий. В 1879г. был образован "Земский союз", а органом, проводившим в жизнь взгляды земцев стало Вольное Экономическое Общество, активизировавшее свою деятельность в 1895г. Наконец, в 1902г. возникает "Союз освобождения", на основе которого в 1905г. на съезде земских и городских деятелей создается партия кадетов. В программе этой партии, в частности, предлагалось сформировать двухпалатный парламент, вторая палата которого должна была состоять из представителей органов местного самоуправления. Программа эта так и не была реализована.
Следующий, очень короткий этап, связанный с земствами, относится к 1917г., к деятельности Временного правительства, сформированного после Февральской революции. Первым главой Временного правительства стал председатель "Всероссийского земского союза" Г.Е.Львов. Своими правовыми актами правительство попыталось устранить недостатки существовавшей системы земств. В мае 1917г. принимается новое "Временное положение о земских учреждениях". В сравнении с Положением 1890г. компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, создания бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы - милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае же принимается закон "О волостном земстве". Создавались волостное земское собрание и волостная земская управа. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием. К сожалению, период деятельности тех земств был слишком краток: в октябре 1917г. к власти пришли большевики, а уже к августу 1918г. последние земства были ликвидированы, и им на смену пришли Советы.
В начале 90-х годов уже нашего XXв. земское движение сформировалось вновь, его основная цель - воссоздание системы земств в современной России. Отдавая должное земствам второй половины XIXв., мы никак не можем согласиться с восстановлением системы земств с ее куриальной системой, отсутствием исполнительных органов и зависимостью от центральной власти в настоящее время.

ВЛАСТЬ СОВЕТСКАЯ

В октябре 1917г. победили большевики, провозгласившие своим лозунгом "Вся власть Советам!". Главные отличительные особенности системы Советов состоят в следующем: Совет вправе принять к своему рассмотрению, рассмотреть, решить и проконтролировать исполнение решения любого вопроса, относящегося к ведению территории, на которой он действует (отсутствие разделения властей, или по словам В.И.Ленина - Совет как работающая корпорация); решения вышестоящих Советов обязательны для нижестоящих (иерархия Советов).
У большинства наших с вами современников устоялось мнение о неизменности форм власти Советов с октября 1917. На самом деле, это не так, и процесс превращения Советов от органов, реально управляющих территорией, до бесправных придатков КПСС, послушно голосующих за все ее решения, имеет свои стадии, свои периоды. История развития и изменения деятельности Советов в России и СССР - это прекрасный пример, иллюстрирующий борьбу центра и мест, борьбу принципов территориального и отраслевого управлений.
Можно указать следующие периоды в деятельности Советов: октябрь 1917 - июль 1918, период децентрализации власти, когда Советы реально осуществляли власть на местах, когда наряду с ними еще действовали, но постепенно ликвидировались городские самоуправления и земства; август 1918 - 1920, период централизации, начало гражданской войны, "военный коммунизм", резкое усиление центра и ослабление роли местных Советов; 1921 - 1927, децентрализация, нэп, "собирание коммун"; 1928 - 1989, централизация власти, превращение Советов в партийные придатки; 1990 - 1991, возвращение Советам функций хозяина подведомственной территории. С 1991г. (с момента принятия российских законов о местном самоуправлении, о "малых" советах, о краевых и областных советах, т.е. с введением принципа разделения представительной и исполнительной ветвей власти и принципа единоначалия в систему исполнительной власти) систему органов власти в России уже нельзя назвать советской.
Рассмотрим каждый период подробнее. Конец 1917г., триумфальное шествие советской власти. В составе НКВД (наркомат внутренних дел, заменивший прежнее министерство внутренних дел) образован наркомат по местному самоуправлению, которым руководит эсер В.Трутовский. Делается попытка этого наркомата соединить Советы и управы самоуправлений, попытка терпит неудачу из-за противодействия обеих сторон. Уже в декабре 1917г. этот наркомат издает обращение и инструкции для местных Советов. Городские и земские органы местного самоуправления либо ликвидировались как враждебные, либо продолжали работу под контролем местных Советов. Земские управы часто превращались в отделы местных Советов по управлению местным хозяйством. Параллельно с объединением Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов проходила ликвидация низовых земских органов. К августу 1918г. последние самоуправления прекратили свое существование как "буржуазные пережитки", а вместо наркомата местного самоуправления в составе НКВД образуются два отдела: по местному управлению и по местному хозяйству.
Лето 1918г., гражданская война, чрезвычайная ситуация, в соответствии с общей теорией необходима централизация власти. В июле 1918г. на I Всероссийском съезде председателей губисполкомов взят курс на передачу власти высшим Советам: законодательные функции целиком передаются центру, а хозяйственные вопросы - местным государственным органам ВСНХ (Всероссийский Совет народного хозяйства), осуществляющим управление по отраслевому принципу. Этим органам предоставлялись все регулирующие права над всеми органами местной власти. Оставшаяся компетенция местных Советов сводилась к исполнению приказов центра, что привело к ликвидации большинства из них, в том числе и горсоветов. В сохранившихся органах губерний значение имели не Советы, а их исполкомы. С 1917 по 1920г. были разрушены технические системы городов, встали фабрики и заводы, значительно пострадал жилой фонд (за период отмены квартплаты только в Москве обветшало и пришло в негодность 11.5 тысячи зданий, в том числе 6800 жилых с более чем 40000 квартир).
Для преодоления разрухи в местном хозяйстве принимается решение о возвращении хозяйственных функций местным Советам. Уже в конце 1920г. на VIII Всероссийском съезде Советов местное самоуправление определяется как органы внутренней организации города и деревни для восстановления хозяйства. Единицы, над которыми местное самоуправление должно было осуществлять свою власть, независимо от размера территории (губернии, волости, города и т.п.) стали называть коммунами, хозяйственная их деятельность называлась "коммунальным хозяйством", процесс возвращения реальной власти местным Советам получил название собирания коммун. С августа 1921г. начинается практическая реализация переданных Советам полномочий. А передавалось им довольно много: землеустройство, жилищное и дорожное дело, благоустройство, местный транспорт, системы общественного пользования и др. В 1921г. восстанавливается налоговая система, доходы от местных налогов и плата за услуги передаются местным Советам. В 1924г. процесс собирания коммун переходит в новую стадию: помимо чисто хозяйственной деятельности Советы начинают получать права и в политико-административной сфере. В том же году газета "Правда" статьей наркома земледелия Яковлева начинает кампанию за оживление Советов, и осенью 1925г. сессией ВЦИК (Всероссийский центральный исполнительный комитет) принимается "Положение о городских советах". Горсоветы определяются как органы высшей власти в пределах городской территории. Одновременно вышел декрет "О выделении самостоятельных городских бюджетов", в котором закрепляются доходные источники для ведения городского хозяйства. В 1925-1927гг. выходят положения о волисполкомах и об их финансах, определяющие компетенции местных органов на селе и источники средств для реализации этой компетенции. Результаты просто поразительны: к 1927г. удается в значительной степени преодолеть разруху и восстановить местное хозяйство до уровня 1913г. Приведем здесь конкретные примеры деятельности Советов того периода по управлению городским хозяйством. За 1925-1926гг. в 87% городов начинают составляться проекты планировки, среди их авторов представители местного населения - врачи, гражданские инженеры, архитекторы. Города устраиваются на благо своему населению: в 52 из них приступают к строительству водопровода, в 12 - канализационной сети ( в том числе в Ленинграде, где до 1926г. ее просто не было), в 15 городах пускают трамвай, в 6 - выполняют специальные проекты озеленения, в 2 - сооружают мусоросжигательные заводы. В эти годы открывается впервые автобусное и таксомоторное движение, города мостят улицы, освещают электрическим светом окраины и делают многое другое. Пусть на короткое время, но Советы стали хозяевами подведомственной территории и управляли ей как органическим целым.
В конце 1927г. уже не съезд Советов, XV Партконференция ВКП(б) принимает решение о смене официального курса на централизацию хозяйственного управления. Начинается индустриализация промышленности и коллективизация сельского хозяйства, инициативные, самостоятельные местные органы становятся помехой в их проведении, поскольку имеют в своем составе квалифицированных специалистов и ставят своей целью гармоничное развитие территории в интересах местного населения, что никак не согласуется ни с целями индустриализации, ни коллективизации. В 1928г. происходит генеральная чистка коммунальных органов, на смену профессионалам приходят шариковы, к 1930г. основные полномочия и средства местных Советов передаются местным отделениям правительственных ведомств, крестьянские власти в волостях просто ликвидируются. Что касается горсоветов, то в конце 1927г. под предлогом борьбы с бюрократией были ликвидированы их общие отделы, защищавшие местные Советы от диктата ведомств. Передача промышленности в ведение ведомств, контроль партийных органов, превратившийся в диктат, уничтожение подразделений, отвечающих за согласование интересов центра и мест - все это упраздняло независимость Советов, а в 1930г. прекращается их самостоятельная хозяйственная деятельность, ликвидируются их отделы коммунального хозяйства. Итак, коммуны городов были разрушены, территория, среда и деятельность населения оказались отчужденными друг от друга минимум на 50 лет, Советы превратились в послушные придатки сначала ВКП(б), а затем КПСС.
В 1936г. принимается Конституция СССР, объявляющая Советы политической основой СССР. На уровне Союза ССР действовал комплекс законов о местных Советах всех уровней и их исполнительных органах. Именно союзный и республиканский законодатели в Москве, реализуя директивы партии, до мелочи определяли процедуру и порядок работы органов на местах. Законы отличались негибкостью, громоздкостью и недоступностью большинства правовых положений для местного населения. Рассмотрим, как регламентировалась деятельность системы городского управления в Ленинграде. С 1931г. Ленинград - город республиканского подчинения (до сих пор неизвестно, что это такое), с 1980г. Ленсовету предоставлены права краевого и областного Совета (в настоящее время, это соответствует статусу Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации). Кроме этого Ленинград поделен на районы, в каждом из которых имелся свой Совет и его исполком, и в административном подчинении у Ленсовета находились территории, имеющие статус города областного подчинения и поселка (Районные органы МСУ в городе существовали с лета 1917г.: город был поделен на 19 районов, в которых избрано 17 районных дум.). Деятельность системы городского управления определялась 8 союзными и республиканскими законами, причем все они готовились и принимались в Москве. На практике система функционировала следующим образом: сначала принципиальные решения принимались обкомом и горкомом КПСС на городском уровне и райкомами - на районном, затем эти же решения одобрялись на сессиях соответствующих Советов и исполнялись соответствующими исполкомами. Председатели исполкомов являлись членами соответствующих райкомов КПСС, либо горкома или обкома, т.е. напрямую исполняли партийные директивы; более того, кандидатуры будущих депутатов рассматривались и одобрялись партийными органами ("всенародные" выборы были чистой формальностью), так что проблем не возникало.
В 1989г. прошли первые свободные выборы в союзный парламент, а в 1990г. - в российский парламент и местные Советы. Вновь избранным Советам КПСС уже ничего не могла приказывать. В апреле 1990г. принимается закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Постановлением о введении в действие этого закона упразднялась вся система союзных законов о местных Советах каждого звена, отдавая создание таких законов на откуп республиканских законодателей. Этот закон давал местным Советам чрезвычайно широкие полномочия, делал их настоящими хозяевами на своей территории. К сожалению, более 50 лет иждивенчества местных властей сделали свое дело: вместо хозяйствования на подведомственной территории Советы начали делить между собой государственную собственность (решения московских районных Советов об объявлении своей собственностью земли, недр вместе с ветками метрополитена и воздушного пространства, решения ленинградских районных Советов об объявлении своей собственностью части Невского проспекта, фортов и акватории Финского залива и др.). Естественно, что Советы высшего уровня отменяли подобные решения, но управление местным хозяйством шло крайне неэффективно. В тот период в полной мере проявился главный недостаток советской власти: Советы на своих сессиях рассматривали и решали вопросы, которые призваны были решать профессионалы чиновники исполнительной власти, Советы вмешивались в их деятельность (благо теперь партия не мешала), решали открытым голосованием вопросы, составлявшие суть оперативного управления территорией: кому передать объект недвижимости, где сделать остановку городского транспорта и т.п. Статистики подсчитали, что 30% решений Ленсовета и его Президиума составляли вопросы оперативного управления городом. Ситуация становилась неуправляемой, и с 1991г. российский законодатель идет на коренные изменения в системе местных органов власти: вместо исполкомов (исполнительных органов Советов) образуются местные администрации, которые Советам уже не подчинены, вводится принцип единоначалия в систему органов исполнительной власти.
Система местных органов все больше начинает отличаться от советской власти и все больше соответствовать органам местного самоуправления демократических стран, но это - уже не история, это уже наша с вами современность.


Опубликовано - , 19.10.2004, 01:05

Тематические ресурсы Центра "Стратегия":
www.ombu.ru - "Региональный омбудсман"
www.transparentbudget.ru - "Прозрачный бюджет"
© СПб центр "Стратегия". Санкт-Петербург, Измайловский просп. 14/25, офф. 411, тел. +7(812)3164822 тел./факс +7(812)7126612, strateg@strateg.spb.su
sys-admin - admin@strateg.spb.su  web-master - Дмитрий Антонюк
Для партнеров и web-админов: правила обмена баннерами и ссылками.
Hosted by La Casta