Александр Сунгуров

Публичная политика и экспертиза.

1. Коротко о понятии «публичная политика»

Прежде всего, можно констатировать наличие как многозначного понимания публичности, так и неоднозначного отношения к самому термину в современной России. Ситуация тем более усложняется, когда мы рассматриваем оба неоднозначных термина «публичный» и «политика» вместе. Прежде всего надо четко зафиксировать, к какой именно политике – в смысле «politics» или «policy» мы относим термин «публичный». При применении обсуждаемого термина к политике как борьбе за власть, публичность воспринимается как «зрелищность», «театральность», за которой приятно и интересно следить по телевизору, однако влияние на происходящие события также, как в театре – никакого [1]. При этом и сами средства массовой информации начинают уже не отражать политические события, а непосредственно их творить – вспомним, в частности, действия «телекиллера» В.Доренко или дискуссии на НТВ в конце 90-х годов.
Более эффективно, на наш взгляд, относить термин «публичный» к политике в смысле «policy», включая в фокус рассмотрения характер, процедуру процесса разработки и реализации программ деятельности власти различного уровня. Строго говоря, к такой программе деятельности может относиться и сама процедура выборов, насколько она прозрачна и открыта, то есть можно говорить и о «policy of politics».
Таким образом, под публичной политикой можно понимать программы и приоритеты органов власти, механизмы и технологии их реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий социальных групп (страт) общества через их представителей.
Легко видеть, что понимаемая таким образом публичная политика оказывается тесно связанной с понятием общественного участия в принятии властных решений. Поэтому можно также сказать, что публичная политика представляет собой способ и результат общественного участия в процессе принятия жизненно важных для общества решений. Мы видим, что становление публичной политики – это необходимое условие становления демократии участия, которая может прийти на смены электоральной демократии, демократии голосований только в случае развития практик общественного участия, которые только и способны превратить закрытую, келейную, «государеву» политику в политику открытую, прозрачную и подотчетную населению – то есть политику публичную.
Важно понимать вместе с тем, что сами собой практики и технологии общественного участия развития не получат. Они могут быть реализованы только усилиями конкретных людей и организаций, которые готовы затрачивать время и другие ресурсы для развития таких практик. Таким образом, становление публичной политики зависит от усилий всех акторов этого процесса, к которым в соответствии с Н.Шматко [2], можно отнести и политиков, и представителей СМИ и ученых-социологов. Вместе с тем если рассматривать современную российскую ситуацию, то в списке основных творцов публичной политики – собственно политиков, журналистов и ученых-социологов – не хватает самих представителей неправительственных организаций, лидеров организаций третьего сектора, которые вносят в формирование именно публичной политики достаточно существенное влияние. На мой взгляд это влияние сегодня даже превосходит влияние ученых-социологов и журналистов. В качестве примера можно привести, например, влияние лидеров сетевых правозащитных, экологических организаций, союзов потребителей, которое было оказано на способ подготовки и проведения Гражданского форума в Москве в ноябре 2001 г [3], а также разнообразную деятельность коалиции «Мы, граждане»[4].
Нельзя не отметить еще одну характеристику публичной политики – она невозможна без существования процесса разнообразных коммуникаций общественных групп по поводу целей и задач государственной власти и местного самоуправления. Тем самым мы видим четкую взаимосвязь обсуждаемого понятия с еще одним важным понятием современной политической мысли – с понятием делиберативной демократии, демократии обсуждений.

2. Медиаторские структуры как необходимый компонент публичной политики

Развитие различных аспектов публичной политики с неизбежностью приводит к усложнению самого социального поля, на котором разыгрываются ее основные события. Взяв за основу приведенное выше определение публичной политики – как программы и приоритеты органов власти, механизмы и технологии их реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий социальных групп (страт) общества через их представителей, попробуем выделить основные структуры и группы, участвующие в ее реализации. Итак, с одной стороны – мы видим органы власти, утверждающие и затем реализующие конкретные программы деятельности. С другой – социальные группы (страты) общества, ожидания которых должны составлять основу программ деятельности власти.
Для того, чтобы феномен публичной политики состоялся, необходимо, чтобы эти две стороны были соединены между собой цепочкой посредников. Классическая цепочка таких посредников – это депутаты, со стороны власти, и политические партии – со стороны общества. В самом названии депутатской власти – представительная власть – заключена их функция представления интересов населения при подготовке властных решений. С другой стороны, политические партии, как особый тип общественных организаций, могут обеспечить корректное выявление реальных потребностей жителей и выражение этих потребностей и проблем в виде своих предвыборных программ.
Современные представления о развитии публичной политики свидетельствуют, что этой традиционной цепочки посредников оказывается явно недостаточно, особенно в условиях поставторитарных стран, когда депутаты склонны забывать свои представительские функции, а партии оказываются все менее влиятельными игроками политической сцены. Кроме того, эта цепочка посредников типична для ситуации электоральной демократии, когда единственной формой влияния человека на процесс властных решений является его голосование на выборах. Если же говорить о развитии демократии участия, то в роли звеньев цепочки посредников выступают, с одной стороны, многочисленные некоммерческие организации, а с другой – различные консультативные и общественные советы при органах исполнительной власти. Связующим звеном в этой ситуации могжет являться особый тип некоммерческих организаций, принадлежащий по нашей классификации к НКО четвертого, инфраструктурного типа [5] - организации-медиаторы или Центры публичной политики. Аналогичным образом может выстраиваться и взаимодействие профсоюзов и власти.
Наряду с гражданскими организациями, а в реальности и существенно большую роль в оказании влияния на процессы принятия политических решений играют предпринимательские структуры и финансово-промышленные группы. «Посреднические цепочки» в этом случае могут быть двух типов – публичные и непубличные, причем вторые могут быть существенно более развитыми, включая в себя различные механизмы влияния как на депутатов, так и на структуры исполнительной власти, результатом чего является развитие коррупции. Публичные каналы влияния выстраиваются уже как взаимодействие различных ассоциаций предпринимателей, представляющие собой уже структуры гражданского общества, с органами власти, аналогично сотрудничеству с властью других некоммерческих организаций.. Собственно говоря, соотношение между собой публичных и непубличных механизмов влияния бизнес сообщества на власть может рассматриваться в качестве важного показателя степени развития самой публичной политики.
Мы можем выделить и еще одну, четвертую, «цепочку посредников» между государством и его гражданами, а также просто жителями данной страны. Это цепочка, формирующаяся вокруг правовых отношений в стране или ее регионе, вокруг конфликтных или спорных ситуаций, возникающих при применении правовых норм к конкретным жизненным ситуациям. Легко понять, что в эту цепочку со стороны государства входит прежде всего судебная система, основная функция которой, в соответствии с представлениями системного подхода в политической науке, заключается в «рассуживании», в применении общих правовых норм к конкретным спорным ситуациям. Со стороны общества – это прежде всего правозащитные организации, которые защищают права конкретных людей, а также следят за соблюдением законов самим государством. Сюда же относится и система адвокатуры. Важно подчеркнуть, однако, что усложнение функций государства в странах с устоявшейся демократией, с одной стороны, а также отсутствие глубоких демократических традиций в поставторитарных странах, с другой, привело в конце прошлого века к востребованности различных квазисудебных институтов, и прежде всего, института Омбудсмана (в России этот институт носит название Уполномоченного по правам человека, а во Франции, например – Медиатора, т.е. посредника).
Вероятно, можно выделить и другие подобные цепочки, в частности, велика роль в этом плане средств массовой информации, отвечающих в политической системе за реализацию функции политической коммуникации
Собственно, благодаря этим разнообразным «цепочкам» и структурам-посредникам, и обеспечивается связность политической системы, ее консолидированность. Как известно, в рамках перехода от авторитарных и тоталитарных режимов к демократии выделяют две основных стадии – стадию создания основных политических институтов и стадию консолидированной демократии. Можно предположить, что эта консолидация достигается в том числе и благодаря развитию разнообразных структур-посредников, медиаторов, часть из которых мы упомянули выше.

3. Научное сообщество, эксперты и заказчики.

Анализируя структуры, вовлеченные в процесс подготовки и принятия властных решений мы должны учесть также и роль научного сообщества и научных структур. Действительно, в современном мире ни одно политическое или властное решение не принимается без учета объективного научного знания или, иначе, рекомендаций науки. Другое дело, что это знание или рекомендации не определяют полностью решения политиков, которые учитывают наряду с этими рекомендациями и иную информацию, например, в демократических странах, существенное влияние на принятие решения оказывает время выборов, а также наличие общественного мнения.
Важно отметить, что сама по себе наука, точнее, наука академическая, не обязана давать каких-то рекомендаций практикам, ее целью является умножение и углубление самого научного знания, а не подготовка рекомендаций действующим практикам, в частности, политикам. Мы оставляем здесь за скобками анализа реальную проблему всех наук о современном обществе – социологии, политологии и т.д.: ученый-аналитик одновременно является и жителем и гражданином этого общества, имеющим определенные политические и групповые пристрастия и убеждения, поэтому о полной объективности, отстраненности от изучаемых общественных явлений и событий говорить просто невозможно.
Итак, научные знания сегодня нужны всем акторам процесса публичной политики – власти, и общественным объединениям, и разнообразным звеньям в упомянутых выше медиаторских цепочек. Точнее говоря, нужны не сами знания, а те рекомендации, прогнозы или предостережения, которые могут дать ученые в тех или иных случаях. При этом для лиц, принимающих решения (или готовящих проекты таких решений, которые они хотели бы пролоббировать, «провести» во власть) могут быть различные цели использования научного знания в виде тех или иных экспертных оценок:
1. Желание получить объективную информацию в виде научных рекомендаций для улучшения качества принимаемого решения.
2. Желание «легимитимизировать» в глазах просвещенного общества уже принятое в принципе решение, укрепить его ссылкой на соответствующую научную экспертизу
3. Стремление создать «дымовую завесу» вокруг реально принимаемого решения путем проведения множества публичных обсуждений экспертиз иных проектов решения
4. Стремление обеспечить публичную поддержку предлагаемых власти решений, привлекая на свою сторону авторитет научной экспертизы.
5. Стремление добиться осуждения и отмены уже принятых властью решений (с этой целью часто используется экологическая экспертиза).
Поэтому для честного и ответственного эксперта важно понимать, с какой целью его привлекают те или иные властные, общественные или бизнес структуры, чтобы не оказаться пешкой в чужой игре. Таким образом мы подходим к очень актуальной теме ответственности экспертов, к теме особенностей корпоративной морали экспертного сообщества. Известный российский социолог Александр Филиппов в своей статье, носящей примечательное название «Участь эксперта» [6] пишет об отличие этики академического ученого от этики эксперта. Если задача первого – изучить явление и предложить гипотезу для его понимания, честно фиксируя возможные вариации, то задача эксперта, например, при подготовке какого-либо политического решения – сузить диапазон возможных решений до некоего интервала, облегчая тем самым выбор лицу или органу, принимающему решение.
Необходимо учитывать также, что под экспертной работой сегодня понимают в разных случаях различных функциональных задач. Так, в рамках первого, классического подхода четко эксперт привязывается к собственно процедуре экспертизы:
Эксперт – (лат. expertus) – специалист в какой-либо области, проводящий экспертизу, напр. судебный эксперт
Экспертизы – Исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения, напр. врачебная или бухгалтерская экспертиза [7].
В поле публичной политики эксперты этого типа призываются для того, чтобы оценить возможные последствия проектов тех или иных властных решений, их соответствия нормам права и т.д. Наиболее эффективным привлечение экспертов бывает на стадии подготовки решений, однако по мере развития таких форм общественного участия, как общественные слушания, развивается привлечение неправительственными организациями независимых экспертов и для оценки результатов реализации принятых властных решений. Ярким примером могут быть эксперты-экономисты, привлекаемые для оценки как проектов бюджетов так и эффективности их исполнения в ходе реализации программы «Общественное участие в бюджетном процессе» [8].
В рамках второго подхода под экспертами часто понимают специалистов, приглашаемых для участия в каких-либо конференциях или симпозиумах в качестве основных докладчиков по определенным вопросам или проблемам. Здесь «эксперт» понимается уже скорее как специалист высокого класса, который может осветить проблему на высоком уровне, но при этом способен дать и практические рекомендации. Кроме того, в конце обсуждения, такому эксперту предоставляется слово для комментариев по поводу выступлений иных участников дискуссии, т.е. для представления своеобразной экспертной оценки выступлений других участников. Примером такого подхода может служить институт экспертов Совета Европы – это высококвалифицированные специалисты в определенной области, приглашаемые на конференции и семинары, организуемые Советом Европы по конкретным темам, например, семинары по развитию института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации [9].
Наконец, в последнее время при различных властных и не только властных структурах стали возникать постоянно действующие экспертные советы, состав которых утверждается органом или лицом, на то уполномоченным. И хотя члены этих экспертных советов иногда (как правило – очень редко) производят по заданию руководства экспертизы тех или иных проектов, все же их основная функция – участвовать в заседаниях Экспертных советов, чаще всего в присутствии прессы, когда под председательством руководителя органа, при котором создан Экспертный совет, либо при его активном участии, происходит публичное обсуждение каких-то общественно-значимых проблем. Иногда участники такого заседания принимают – как правило, «за основу» и какое-либо Решение экспертного совета. Такую практику автор этих строк неоднократно наблюдал в ходе заседаний секций Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в РФ в период 2001-2003 гг. Смысл подобных заседаний, если квалифицировать их по пяти вышеприведенных целей привлечения экспертов, был ближе всего к цели №2 из этого списка, хотя здесь преобладало, по-видимому, желание «легимитимизировать» в глазах просвещенного общества не какое-то решение, а сам институт или личность Уполномоченного, который публично советуется со столь широким кругом специалистов. Строго говоря, такой подход близок к имитации экспертной деятельности.
Если же вернуться к исходному определению эксперта, как специалиста, способного выполнить экспертизу, то можно выделить следующие виды экспертиз – и соответственно, типов экспертов:
Прежде всего, экспертизы можно квалифицировать по заказчику – например, ведомственная, правительственная, межведомственная, парламентская, судебная, экспертиза, заказанная грантодающим фондом или частной корпорацией и т.д.
Во-вторых, ее можно разделять по профессиональному полю – медицинская, правовая, лингвистическая и т.д
Третий критерий – это степень открытости, публичности экспертизы. Она может быть открытой, а может быть и закрытой, или даже засекреченной, в зависимости от конкретных обстоятельств ее проведения.
Выделяют также внутреннюю и внешнюю экспертизу, когда эксперт не является сотрудником организации, о том или ином направлении деятельности которой следует сделать заключение.
Так как экспертная работа является серьезной и ответственной, то она требует и соответствующей оплаты. Однако в некоторых случаях возможна и волонтерская работа экспертов, в частности, когда проблема экспертизы затрагивает гражданские позиции экспертов (например, экологические последствия прокладки каких-либо магистралей).
Наконец, можно разделять профессиональную, качественную, ответственную экспертизу и непрофессиональную, некачественную, безответственную экспертизу.

4. Об общественной экспертизе.

Тема общественной экспертизы приобрела достаточно широкое звучание после «Тольятинского диалога» (ноябрь 2002 г.), ставшего в определенном смысле продолжением Московского гражданского форума 2001 г. В рамках этого Тольяттинского диалога, в частности, состоялась Экспертная конференция «Год после гражданского форума: предварительные, результаты», на которую собралась своеобразная элита лидеров НКО и близких к ним политиков. Уже в ходе этой конференции среди ее участников развернулась дискуссия о том, что же представляет собой общественная экспертиза, и экспертиза вообще, а после Тольятинского диалога эта дискуссия продолжилась в пространстве Интернета.
Толчком для дискуссии стало наверное само название конференции в рамках Тольятинского диалога – Экспертная конференция. А раз так, то все участники этой конференции – эксперты. Осталось только понять – в чем именно они эксперты? Ответ, казалось бы, лежит на поверхности – эксперты в делах общества, т.е. общественные эксперты. А сам процесс обсуждения ими вопросов развития гражданского общества – это общественная экспертиза.
Автор этих строк придерживается, однако, несколько иной точки зрения. Попробуем рассмотреть такое понимание «общественной экспертизы» с позиции критерием различных видов экспертизы и экспертов, выделенных в предыдущем разделе этого текста.
Если определение «общественная» трактовать как синоним слова «волонтерская», т.е. бесплатная, то это ничего не говорит о качестве экспертизы. Кроме того, возвращаясь к Экспертной конференции в Тольятти, большинство ее участников работают не только волонтерски.
Если же определение «общественная» относить к полю экспертизы, т.е. к развитию российского общества и к деятельности в нем неправительственных организаций, то здесь экспертами могут быть и сотрудники государственных учреждений, и представители науки, и специалисты неправительственных организаций. Претензии же только представителей НКО на роль экспертов в области развития общества, на мой взгляд, неуместны.
Можно также попытаться обсуждаемое понятие разместить по критерию заказчика – т.е. общественная экспертиза – эта такая экспертиза, которая заказывается общественной организацией. Но это чрезвычайно сузит этот термин, и сюда попадет например, и аудит финансовой дельности НКО.
Возможно, под общественной экспертизой некоторые понимают экспертизу вопросов, имеющих общественное, гражданское звучание. Но кто имеет полномочие определить, имеет ли какой-либо вопрос общественное звучание? Кроме того, решения общественных проблем могут искать и чисто государственные специалисты по заказу госорганов.
Мне кажется., что под общественными экспертами многие участники конференции в Тольятти понимали самих себя, исходя из того, что их пригласили для участия в конференции, которую назвали Экспертной. И неявно предполагалось разделение по линии: общественная – профессиональная экспертиза. Но тогда вполне логично прозвучал вопрос Глеба Павловского: «Не является ли тогда общественная экспертиза экспертизой малопрофессиональной, экспертизой второго сорта?» И кому тогда такая экспертиза нужна?
Термин «общественная экспертиза» будет иметь сущностное наполнение, если отнести его к способу выявления позиции того или иного общественного сегмента или группы по какой-либо волнующей эту группу проблеме, т.е. понимать общественную экспертизу как процедурно оформленное общественное мнение определенной социальной группы. Например, важно провести общественную экспертизу по поводу строительства многоэтажного гаража в конкретном микрорайоне, либо по поводу проекта городского бюджета.. Процедурой могут быть, например общественные слушания. При этом отличием от обычного социологического опроса будет знакомство участников слушаний с различными точками зрения, подготовленными специалистами по заказу организаторов таких слушаний. Эти точки зрения и будут профессиональной экспертизой, а их неангажированность может быть обеспечена независимой позицией организаторов слушаний. Иначе говоря, специалисты по общественной экспертизе - это те, кто способен корректно организовать выявление того или иного сообщества по конкретному вопросу или проблеме, а вовсе не лидеры НКО, готовые давать оценки или делать суждения от имени тех или иных социальных групп.
В идеале, таким организатором могла бы быть коалиция неправительственных организаций города или района, однако создание таких коалиций или ассоциацией НКО, которые могли бы стать и заказчиками экспертизы, является весьма проблематичной в настоящее время.
К сожалению, более распространенным среди участников Тольяттинской конференции, на мой взгляд, был взгляд на себя как на сообщество общественных экспертов, не углубляясь при этом в анализ того, что они под этим термином понимают. Такое красиво звучащее определение позволяло также не ставить вопроса о легитимности представления интересов структур российского гражданского общества. Вместо этого выдвигалась позиция «общественных экспертов», которым, собравшись вместе, легче договориться друг с другом. Однако, повторяю, эксперт – это всегда советник кого-то, кто заказывает экспертизу и принимает решение. Отказываясь же от сложной деятельности по развитию легитимных структур представления интересов гражданского сектора, «квазиобщественные эксперты» становятся реально в подчиненное положение к единственно (пока) легитимной структуре – органам государственной власти

Ссылки и литература

1. Зудин А.Ю. Новая публичность? Моноцентрическая система и режим консультаций. – В кн.: Сборник программ и тезисов участников секции №11 «Публичная политика как инструмент российского выбора» Третьего всероссийского Конгресса политологов «Выборы в России и российский выбор», 28-29 апреля 2003 г., Москва. – Москва: Центр публичной политики, 2003, с. 8-13.
2. Шматко Н.А.. Феномен публичной политики. // Социологические исследования, 2001, № 7, с. 106-112.
3. См., например, нашу статью «Гражданский форум в Москве. Заметки участника» в кн.: Межсекторные взаимодействия (Методология, технологии, правовые норм, механизмы, примеры). Настольная книга - 2002. Альманах. /Под ред. Н.Л.Хананашвили. - М.: РБФ "НАН", 2002, с.148-163
4. См., напр. Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия / Отв. ред. Н.Ю.Беляева - М.: 1997. - 238 с;
5. Сунгуров А.Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России. .// Полис, 1999, 6, с. 34-48.
6. Отечественные записки, 2003, №1
7. Словарь иностранных слов. – М.: Русский язык, 1979 г
8. См., например: Клисторин В.И. Опыт участия независимых экспертов в работе органов власти как форма общественного участия в бюджетном процессе. - в кн.: Общественное участие в бюджетном процессе: опыт и технологии. / Под ред. Т.И.Виноградовой. - СПб.: Норма, 2002, с.114-126.
9. Отчеты о подобных семинарах см. в сборниках СПб центра СТРАТЕГИЯ: Участие власти в защите прав человека: Комиссии и Уполномоченные./Под ред. А.Ю.Сунгурова - СПб: Норма, 2001. - 232 с.; Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. / Под ред. А.Ю.Сунгурова. – СПб: Норма, 2002. – 288 с.