Российская стратегия в регионе Балтийского моря (Бюллетень №3, ноябрь 2003 г.)
Российская стратегия в регионе Балтийского моря: от сокращения ущерба до модели сотрудничества
А. Сергунин, Нижегородский государственный лингвистический университет им. Н.А.Добролюбова
[перевод с английского первых двух частей аналитической статьи]
Введение
Восприятие Москвой региона Балтийского моря и политики безопасности в регионе значительно изменилось за последние десять лет. Общая тенденция сместилась от фобии или сокращения ущерба до модели развития сотрудничества. Тем не менее, эти процессы проходили достаточно противоречиво и бурно. С одной стороны, последние события поставили перед Россией новые вызовы – расширение НАТО и Европейсого союза (ЕС), трения в отношениях с Прибалтийскими государствами, деградация социо-экономической и эко-систем на Северо-западе России, нелегальная миграция, трансграничная преступность и т.д. С другой стороны, регион Балтийского моря (единственный, где Россия граничит с ЕС) представляет огромное количество возможностей для международного сотрудничества. Такие субъекты РФ на Северо-западе, как Калининград, Карелия, Великий Новгород и Санкт-Петербург, являются наиболее развитыми в отношении проведенных рыночных реформ и интеграции в европейскую экономику. ЕС выразил интерес к сотрудничеству с Северо-западом России в таких областях, как энергетика, транспорт, здравоохранение, развитие институтов гражданского общества, окружающая среда и др. Для того, чтобы обеспечить такому сотрудничеству должные институциональные рамки, Европейский Союз выдвинул инициативу Северного измерения. Другие региональные организации, как Совет Государств Балтийского Моря (СГБМ), Совет Баренц-евроарктического региона (СБЕА), Совет Северных стран (ССС), и Совет министров северных стран активно участвовали в проектах сотрудничества с Россией. Даже США выдвинули так называемую Североевропейскую инициативу (СЕИ) для решения проблем безопасности региона. Эта статья имеет целью расширить понимание российской политики безопасности в регионе Балтийского моря через рассмотрение следующих исследовательских вопросов: 1) Как изменились российские концепции безопасности по отношению к региону? 2) С какими основными проблемами безопасности сталкивается Россия в регионе? 3) Каковы возможные (и лучшие) решения этих проблем?
Изменение парадигм
Российские политическое и академическое сообщества были удивлены динамичными процессами в регионе Балтийского моря. Например, в случае с инициативой Северного измерения и СЕИ, Москве потребовалось почти два года для формулирования официальной стратегии по отношению к этим инициативам и провести более менее тщательное исследование вопросов. Можно выделить пять основных изменений российских концепций безопасности в Балтийском регионе.
Первое, основывается на ясном переключении от вопросов «жесткой» к вопросам «мягкой» безопасности. Такой подход был необычен для российских специалистов стратегического планирования, поскольку регион всегда воспринимался как зона конфронтации с Западом (от времен Тевтонского ордена в средние века до НАТО в период Холодной войны). В регионе сильна концентрация российских вооруженных сил – как ядерных, так и conventional, а российские военные всегда имели решающее право голоса в определении будущего региона. С приходом инициативы Северного измерения, Североевропейский инициативы и других инициатив в области сотрудничества, «жесткие» вопросы безопасности потеряли свою былую значимость и активно развивается совсем другая повестка дня. Повестка дня региона в области безопасности была «десекюритизирована», и «обычные», традиционно не связываемые с безопасностью вопросы попали в фокус регионального сотрудничества. «Высокая политика» отошла в тень и «ежедневная политика» (экономика, торговля, общественные вопросы, экология, инфраструктура границы, миграция и т.д.) стала доминировать. Эта повестка дня «мягкой» безопасности бросила вызов ролевым функциям и возможностям старых акторов (НАТО, ОБСЕ и т.д.) в плане работы с новыми вызовами. Кажется, что ЕС, Североевропейские институты и некоторые, недавно созданные организации (СГБМ, СБЕА), лучше приспособлены для решения новых проблем, чем традиционные акторы. Российской внешней политике и политике в области безопасности потребовалось значительное время для того, чтобы приспособиться к новым реалиям.
Второе. Проект Северного измерения бросает тень сомнения на ключевой принцип европейской архитектуры времен Холодной войны – неделимость европейской безопасности. При новых условиях, стало возможным сделать регион или суб-регион (такой, как Северная Европа) более безопасным без создания режима безопасности для всего континента. Такое положение бросило новый вызов традиционных организациям, работающим в области безопасности (ОБСЕ и НАТО), как основным гарантам безопасности в Европе. России необходимо по-новому определить свою традиционную европейскую политику безопасности, которая была нацелена на придание ОБСЕ статуса основного пан-европейского института безопасности.
Третье. Впервые в российско-европейских отношениях, проекты, такие как инициатива Северного измерения, предоставляют России значительную свободу выбора. До того, России приходилось играть по правилам, определяемым на Западе (хотя Россия и пыталась демонстрировать свою независимость и автономию). Северное измерение предлагает достаточно свободные рамки сотрудничества, имея ввиду, что каждый партнер работает на равных и сам решает какой вклад в развитие сотрудничества он в состоянии сделать. Инициатива Северного измерения приглашает Россию саму определить приоритет сотрудничества, выбирая из энергетики, окружающей среды, социальных вопросов, борьбы с оргпреступностью и т.д. Поскольку Москва была не подготовлена к такой ситуации, в течение какого-то времени она не могла сделать выбор. Российские традиционалисты даже предпочитали подчеркивать провал инициативы Северного измерения, чтобы обвинить Брюссель в недостаточном сотрудничестве и доброй воле, вместо того, чтобы взять на себя инициативу и разработать новый политический курс.
Четвертое. Инициатива Северного измерения также раскрыла, что Москва недооценила роль регионализма/субрегионализма, как на национальном, так и на международном уровне. Во внутренних делах, Москва рассматривала регионализм как продолжение или дополнение в сильно централизованной федеральной политике на местном уровне. В международных делах, Россия рассматривала региональное/субрегиональное сотрудничество как имеющее низкий приоритет ( по сравнению с «высокой политикой»), или как пространство для дипломатических маневров (если «великая стратегия» не удастся). По этой причине, Москва отнеслась с крайней подозрительностью к субрегиональной природе инициативы Северного измерения, Североевропейской инициативе и другим подобным проектам. Федеральное правительство боялось укрепления сепаратистских тенденций на Северо-западе России (особенно в Калининграде и в Карелии), как результата их глубокого участия в субрегиональном сотрудничестве. Только со временем, Москва осознала, что субрегионализм приносит больше позитивных, чем негативных результатов, и стала думать о Северо-западе России, как об исключении, или о «пилотном» регионе.
И последнее: динамика развития после Холодной войны стала вызовом российской традиционалистской концепции национального суверенитета. Первоначальной позицией Москвы была позиция, что все российские регионы являются составными частями РФ и имеют равный статус. Международное сотрудничество не должно ставить под вопрос принадлежность любого региона к России, и не должно вызывать диспропорции между различными регионами через глубокое включение отдельных территорий, и отсутствие такого сотрудничества в других. Изначально Москва боялась, что инициатива Северного измерения и Североевропейская инициатива и похожие проекты, будут способствовать укреплению такого неравенства регионов, и провоцировать нездоровую конкуренцию между российскими регионами. Россия настаивала, что она в состоянии решить проблемы регионов (даже в случае с Калиниградом) сама. Тем не менее, со временем, Москва поняла, что международные акторы не хотят бросить вызов территориальной целостности России, а через вовлечение регионов Северо-запада России в кросс-граничное и трансрегиональное сотрудничество, эти акторы стремятся создать зону стабильности и экономического процветания, а не дезинтегрировать страну. Постепенно, предпочтения Москвы сдвинулись от полу-изоляционистских, односторонних решений к модели сотрудничества и многосторонним решениям (в особенности, хорошо видным на примерах Калининграда и Карелии).