2.3. Международные и национальные механизмы защиты прав человека (Д. Дубровский)
Организация Объединенных Наций и Всеобщая декларация прав человека
Концепция прав человека в ее современном виде сложилась в результате победы над фашизмом. Великие державы-победители поделили мир и сумели объединить мировое сообщество в универсальной межправительственной организации – ООН, главной целью которой стало избавление грядущих поколений от бедствий войны. Именно в рамках ООН была принята Всеобщая декларация прав человека, являющаяся ориентиром и источником развития всего современного правозащитного движения.
10 октября 1948 г. - Принятие Всеобщей декларации прав человека.
Всеобщая декларация, принятая ООН в 1948 году провозгласила, что "признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемы прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира". Статья 1 провозглашает ведущую идею естественной доктрины. "Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства".
Всеобщая декларация содержала обогащенный перечень прав и свобод, включающий уже не только гражданские и политические, но и социальные, экономические и культурные права, сформировавшиеся в конце XIX века и развитые в XX веке. Однако основные принципы и нормы "первого поколения" прав человечества - гражданских и политических - уже подтвердили свою жизненность и эффективность в практике демократических правовых государств. Поэтому их влияние на развитие международного права в области прав человека бесспорно.
Всеобщая декларация прав человека (ВДПЧ) сегодня является одним из основных источников права, моделью, которая широко используется многими странами для разработки отдельных положений конституций, различных законов и документов, относящихся к правам человека. Подсчитано, что не менее чем 90 национальных конституции, принятых после 1948 г., содержат перечень фундаментальных прав, которые или воспроизводят положения Декларации, или включены в них под ее влиянием. Например, в таких странах, как Бельгия, Нидерланды, Индия, Италия, США, Шри-Ланка, положения Декларации широко используются для толкования внутригосударственных законов, относящихся к правам человека. На них постоянно ссылаются суды этих стран. В ряде постановлении Конституционного Суда России также содержатся ссылки на Всеобщую декларацию прав человека в обоснование вынесенных решений.
Развитием положений ВДПЧ явилась Европейская конвенция прав человека, принятая 4 ноября 1950 года, которая была принята в Риме с целью достижения большего единства в подходах к реализации задач Всемирной Декларации. Юридическими документами, которые юридическую силу декларациям, стали Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, Американская конвенция о правах человека 1969 г, Африканская хартия прав человека и народов 1981 г.
Развитием системы юридической защиты прав человека явились:
Конвенция ООН 1984 года против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. В Конвенции дается определение понятия "пытка", а государства обязуются предпринимать эффективные законодательные, административные, судебные и другие меры для предупреждения пыток (ст. 1и 2 Конвенции).Созданный в соответствии с Конвенцией Комитет против пыток правомочен рассматривать доклады государств, межгосударственные и индивидуальные жалобы. Если Комитет получает достоверную информацию о систематическом применении пыток на территории какого-либо государства-участника, то он может провести расследование, а его члены в этих целях - посетить территорию данного государства.
Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации в отношении женщин, устанавливающая равноправие женщин и мужчин в политической, социальной, экономической, культурной и иных областях, а государства обязуются принять соответствующие меры для ликвидации любой дискриминации в отношении женщин.
Ряд документов, содержащихся в этом разделе, регулирует вопросы брака (вступление в брак, брачный возраст, регистрация браков), а также вопросы семье и семейных отношений.
Конвенция о правах ребенка (вступила в силу в 1990 г.). В соответствии с данным документом государства-участники взяли на себя обязательства обеспечить всем лицам, не достигшим 18 лет, все права, указанные в Конвенции, без какой-либо дискриминации и принять в этих целях законодательные, административные и иные меры.
Функции и полномочия Организации Объединенных Нации в области прав человека чрезвычайно разнообразны. Они принимают рекомендации, выносят решения, созывают международные конференции, подготавливают проекты конвенции, проводят исследования, оказывают консультативную и техническую помощь отдельным странам. В ряде случаев они осуществляют и контрольные функции за соблюдением государствами обязательств, взятых по Уставу ООН и по международным соглашениям. Фактически все главные и значительное число вспомогательных органов ООН в той или иной степени занимаются вопросами прав человека. Главную ответственность за выполнение функции Организации по содействию всеобщему уважению и соблюдению основных прав и свобод человека несет Генеральная Ассамблея ООН и под ее руководством Экономический и Социальный Совет (ст. 60 Устава ООН). Полномочия Генеральной Ассамблеи в области прав человека определены в ст. 13 Устава ООН. "Генеральная Ассамблея, — подчеркивается в этой статье, — организует исследования и делает рекомендации в целях... содействия международному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии". Подавляющее большинство вопросов, относящихся к правам человека, рассматривается Третьим комитетом Ассамблеи (социальные и гуманитарные вопросы и вопросы культуры)
Совет Европы и Европейская конвенция прав человека. История возникновения
Старейшей региональной организацией на Европейском континенте является Совет Европы. 4 ноября 1950 г. в Риме его членами была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу 3 сен-тября 1953 г. Спустя 25 лет после принятия Конвенции ее уча-стниками стали все члены Совета Европы.
Европейский Суд по Правам Человека был сформирован в 1959 году на основании Раздела II Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, которая была разработана вследствие подписания 5 апреля 1949 года в Лондоне акта по которому 10 государств основывали Совет Европы.
12 июля 1949 года Пъер-Анри Тайтжен, сэр Дэвид Максвелл-Файф и профессор Фернан Дэусс подготовили и подали в Комитет Совета Европы Проект Европейской Конвенции по Правам Человека и Проект Статута Европейского Суда. Но на первом заседании Комитета Министров которое состоялось 9 августа 1949 года было решено исключить пункт про "определение, защиту и развитие прав человека и основных свобод" с повестки дня заседания Консультативной Ассамблеи Совета Европы. Делегаты от Норвегии, Франции и Швеции выступили против включения в повестку дня пункта про права человека, потому что они считали, что этот вопрос достаточно подробно был рассмотрен в ООН в процессе принятия Общей Декларации Прав Человека. Однако вопреки решению Комитету Министров делегаты Консультативной Ассамблеи захотели подготовить проект специальной конвенции по правам человека для Европы. И после выступления г-на Расмуссэна, представителя Дании, 13 августа 1949 года Комитет Министров согласился включить вопрос касательно прав человека на повестку дня заседания Консультативной Ассамблеи.
19 августа г-ном Тайтженом от Франции, Максвеллом-Файфом от Соединенного Королевства было выдвинуто предложение признать принцип коллективной ответственности за не соблюдение прав человека и составить такую Конвенцию по которой каждое государство-член Совета Европы будет обязано соблюдать права человека, а также создать Европейский Суд и Комиссию по Правам Человека с целью обеспечить выполнение государствами обязательств взятых на себя в результате подписания Конвенции.
5 сентября Комитет по правовым вопросам подал свой доклад Консультативной Ассамблеи. Комитет поддержал идею про обеспечение коллективной гарантии особенно важных свобод и прав и создание Европейской Комиссии и Суда. Однако предложение про создание Комиссии и Суда не нашли единогласной поддержки. Так 6 сентября 1949 года Ролен от Франции и Ангоуд - Томас от Соединенного Королевства предложили отклонить рекомендацию Комитета по правовым вопросам про создание Суда. Ролен и Ангоуд-Томас выступили также против того, чтобы частные лица получили право привлечь одно из государств к суду, основываясь в основном на принципе святости государственного суверенитета. Но в конце концов после 2-х дней дебатов, а именно 8 сентября 1949 года, предложение Ролина и Ангоуда-Томаса про отказ от создания Европейского Суда по правам Человека было отклонено. Тогда Ангоуд-Томас предложил отказаться от права отдельных лиц обращаться в Комиссию, по причине того, что Комиссия не выдержит такого количества жалоб и заявлений какое будет поступать от людей считающих, что какое-то государство несправедливо себя повело по отношению к ним. Но и это предложение Ангоуд-Томаса было отклонено.
8 сентября 1949 года Консультативная Ассамблея 64-мя голосами "за", при 1-м голосе "против" и 21-м голосе воздержавшихся, приняла с некоторыми изменениями доклад Комитета по правовым вопросам в котором было предусмотрено создание Суда и Комиссии и право индивидуального обращения. После этого утвержденный Ассамблеей Проект Конвенции был передан Комитету Министров, который 5 ноября того же года предложил правительствам государств-членов Совета Европы назначить своих экспертов в комиссию, которая бы создала собственный проект конвенции. 7-9 ноября 1949 года Консультативная Ассамблея выразила через свой Постоянный Комитет недовольство действиями Комитета Министров, а именно, за то, что Комитет Министров сразу же не согласился с проектом Конвенции про коллективную гарантию прав человека, который был принят Ассамблеей.
С 2 февраля по 10 марта 1950 года Комиссия экспертов провела встречу в Страсбурге. В ней приняли участие представители 12 государств, которые к тому моменту были члены Совета Европы. Работа на этой встречи была основана на проекте Конвенции, докладе, который был подготовлен г-ном Тайтженом и Консультативной Ассамблеей и материалами, которые были предоставлены Секретариатом Совета Европы. Как результат этой встречи 16 марта 1950 года Комиссия, отчитываясь перед Комитетом Министров выдвинула уже свой собственный "предварительный проект конвенции", который был подготовлен на основе проекта представленного на встрече 2 февраля Консультативной Ассамблеей. Однако и этим отчетом судьба суда не была решена. Получив отчет, Комитет Министров принял решение о созыве Конференции высших должностных лиц правительств государств-членов СЕ.
С 8 по 17 июня 1950 года проводилась эта конференция. В докладе Комитету Министров участники Конференции заметили, что 4 страны, а именно Ирландия, Италия, Турция и Франция выступили за простое перечисление прав человека, а другие 4 страны - Греция, Нидерланды, Норвегия и Соединенное Королевство - за детальное описание прав. Компромиссом стал проект предложенный Конференцией. Касательно Суда - 7 государств - Дания, Греция, Нидерланды, Норвегия, Соединенное Королевство, Турция и Швеция - были против его создания, а 4 государства - Бельгия, Ирландия, Италия, Франция - были "за". Представитель Швеции предложил создать факультативный Суд. Это предложение поддержали 8 государств - Бельгия, Греция, Ирландия, Италия, Люксембург, Норвегия, Турция, Франция и Швеция, против выступили два государства- Нидерланды и Объединенное Королевство, а Дания и Норвегия - заявили, что поддержат этот проект, если это сделают большинство правительств. Девять государств - Бельгия, Дания, Ирландия, Италия, Люксембург, Норвегия, Турция, Франция и Швеция) поддержали право на индивидуальное обращение в Комиссию, а 3 - Греция, Нидерланды и Объединенное Королевство - выступили против такого предложения.
В то время, как упомянутые выше права уже были согласованы, однако все еще не были окончательно решены вопросы про роль и статус Суда и про право на индивидуальное обращение, проект Конвенции вернулся в Комитет Министров. В августе 1950 года Комитет Министров все же решил сделать факультативными юрисдикцию Суда и право на индивидуальное обращение. Эта редакция проекта была, по своей сути, такой же, как и та, что была подписана 4 ноября 1950 года.
3 сентября 1953 года Европейская Конвенция про защиту прав человека и основных свобод вступила в силу. Однако Суд, как уже говорилось выше, был сформирован только в 1959 году.
Как подчеркивается в преамбуле Кон-венции о правах человека, ее участники поставили перед собой цель предпринять "первые шаги" для осуществления "некоторых прав", перечислен-ных во Всеобщей декларации прав человека. И действительно, в Конвенции со-держится лишь часть прав и свобод, закрепленных во Всеобщей декларации и Пактах о правах человека. Однако достоинство созданной системы состоит в том, что она постоянно развивается и дополняется новыми документами.
Дополнительные прото-колы к Конвенции включили в систему европейской за-щиты практически весь перечень гражданских и политических прав. Однако ценность Европейской конвенции состоит не толь-ко в зафиксированных правах и свободах, но и в создании ме-ханизма их имплементации. Этот механизм является "уникаль-ным, жиз-ненным и развивающимся".
Какова же сущность механизма имплементации, созданно-го Европейской конвенцией?
На основании этой Конвенции были об-разованы два органа — Европейская комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека, которые на-делены полномочиями по рассмотрению жалоб как государств, так и отдельных лиц. Любое государство-участник может на-править в Комиссию жалобу о том, что другая сторона наруша-ет положение Конвенции (ст. 24). Комиссия правомочна рас-сматривать также жалобы отдельных лиц, неправительствен-ных организаций и групп лиц о нарушении их прав участника-ми Конвенции. Жалобы рассматриваются только в том случае, если государство, против которого они поданы, признало по-добную компетенцию Комиссии (ст. 25). Постепенно все члены Совета Европы признали такую компетенцию не только Комис-сии, но и Суда. Комитет министров Совета Европы рассматривал жалобы лишь в том случае, если они не были переданы в Европейский Суд по правам человека. Дела в этот Суд передаются как Ко-миссией, так и государством-участником. Созданный па базе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод контрольный механизм был в значительной степени результатом компромисса.
По системе, действовавшей с 1970 года, рассмотрением дел и принятием решений занимались два органа: Европейская комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека. Каждый из этих двух органов выполнял свою роль, но процедура, которой они следовали, была сложной и требовала много времени.
С момента своего создания и до учреждения нового единого Суда в 1988 году прежний Суд вынес свыше 1000 решений. Комиссия получила более 130 000 заявлений, из которых она подробно рассмотрела свыше 43 000. Рассмотрение дел длилось от четырех до девяти лет; поэтому нетрудно себе представить те проблемы, с которыми сталкивались граждане, подавшие жалобу. Именно из-за того, что эта система действовала так медленно и сложно, было принято решение создать единый Суд. Благодаря единому Суду сейчас появилась возможность работать более эффективно. Новый Суд, открывшийся 1 ноября 1998 года, правомочен решать все дела. Он работает постоянно. Любой гражданин можете обратиться непосредственно в Суд при условии, если исчерпаны все внутренние средства судебной защиты. Комитет Министров больше не принимает решения по делам, но по-прежнему следит за тем, чтобы государства выполняли решения Суда
Протокол № 11.
В годы его создания члены Совета Европы не были готовы к отказу от части своих суверенных прав, переводу наднациональной за-шиты прав человека на более высокий уровень и предоставле-ние индивиду права на прямой доступ в Суд. 11 мая 1994 г. члены Совета Европы приняли протокол № 11 к Европейской конвенции о защите нрав человека н ос-новных свобод, который предоставил индивиду, неправитель-ственным организациям и группам лиц возможность направ-лять петиции непосредственно в Суд.
Этот протокол всту-пил в силу в октябре 1997 г. после того, как все государства-участни-ки подписали и ратифицировали его. Согласно протоколу Ев-ропейская комиссия но нравам человека упраздняется и един-ственным органом становится Суд. Для рассмотрения дел Суд учреж-дает комитеты из трех судей, палаты из семи суден и боль-шие палаты из семнадцати судей. Вопросы о приемлемости жалоб будут решаться комитетами из трех судей. Это вызвано тем, что поток жалоб постоянно возрастает, особенно в связи с ростом членов Совета Европы, и комитеты смогут быстро и эффек-тивно решать вопросы о приемлемости индивидуальных жа-лоб. Сами же дела решаются палатами.
Большие палаты об-суждают наиболее серьезные вопросы интерпретации Конвенции, а также дела, передан-ные ей по требованию участвующих в споре сторон. Решения Суда обязательны для государств-участников, и за их осуществле-нием наблюдает Комитет министров Совета Европы. Таким образом, созданный в соответствии с Европей-ской конвенцией и про-токолом № 11 механизм является, но сути дела, наднациональной властью. Его учреждение потребо-вало от государств — членов Совета Европы пересмотреть сложившиеся стереотипы, касающиеся абсолютизации государственного суверенитета.
Решения Суда, имеющие значение пре-цедента, оказывают значительное влияние на формирование и развитие доктрины европейского нрава. Ими в повседневной практике руководствуются судебные органы государств-участ-ников. Члены Совета Европы постоянно кор-ректируют свое законодательство и административную практику под влияни-ем решений Суда. Отвергая законность национальных судеб-ных решений, Европейский Суд побуждает государства пере-сматривать действующее законодательство и практику его при-менения. Любая страна, вступающая отныне и Совет Европы, долж-на не только присоединиться к Европейской конвенции, но и внести в свое законодательство необходимые изменения, выте-кающие из прецедентного права, создаваемого решениями Суда по правам человека. Деятельность контрольного механизма, созданного в рам-ках Совета Европы на основании многочисленных евро-пейских конвенций, способствует унификации юридических систем всех стран Европы в области защиты основных нрав и свобод человека.
Сейчас, когда Россия вступила в Совет Европы и ратифи-цировала Европейскую конвенцию о защите нрав человека и основных свобод, Совету Европы и России но взаимной догово-ренности следует, на наш взгляд, установить строго определен-ный срок, в течение которою российское законодательство и правоприменительная практика будут приведены в соответствие с евро-пейскими стандартами. Наконец, чтобы избежать наплыва частных жалоб в Ев-ропейский Суд, необходимы эффективно рабо-тающие внутри-государственные механизмы защиты прав и свобод человека, а также система гарантий реализации принимаемых законов.
Государственная система защиты прав граждан в России.
Кратко перечислим основные элементы государственной системы защиты прав человека в современной России:
- Конституционный суд РФ: право осуществлять толкование Конституции; рассматривать индивидуальные и коллективные жалобы граждан или их объединений о нарушении прав и свобод; рассматривать запросы судов о соответствии Конституции законов, подлежащих применению и конкретном деле;
- Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель (гражданин РФ, иностранец или лицо без гражданства, находящееся на территории Российской Федерации) обжаловал эти решения или действия в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
- Специфические формы государственного контроля в системе исполнительной власти: контроль Президента за законностью и целесообразностью действий и актов Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ; государственный надзор как особая форма государственного контроля в отраслях хозяйства и социально-культурной сферы в целях обеспечения законности, охраны социально - экономических прав граждан, охраны и защиты их жизни, здоровья, обеспечения трудовых, жилищных и иных прав человека, создания благоприятных экологических условий и т. п.
- Прокурорский (общий) надзор за соблюдением законов органами исполнительной власти, начиная с федеральных министерств и ведомств и заканчивая всеми органами исполнительной власти субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, органами местного самоуправления. Особым видом общего надзора прокуратуры в сфере исполнительной власти является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.