Д.К.Батрашев. О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
( в связи с модельным законопроектом «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации»)
Процесс становления и развития в субъектах Российской Федерации нового государственного правозащитного института Уполномоченного по правам человека делает все более актуальной задачу совершенствования правовой базы, регулирующей деятельность данного института.
Действующие, на сегодняшний день, законы субъектов РФ об Уполномоченных по правам человека являются «близнецами», будучи практически идентичными, как по структуре, так и по содержанию. Это не удивительно, поскольку для большинства разработчиков региональных законов исходным примером для подражания являлся Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», принятый Государственной Думой в феврале 1997 года.
В настоящее время становится все более очевидным, что и сам ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», и «написанные с него» региональные законы нуждаются в уточнении, внесении в них целого ряда принципиальных поправок и дополнений.
В течение последних пяти-шести лет функционирования в ряде субъектов РФ института регионального Уполномоченного по правам человека, не на минуту не прекращается поиск «ниши» этого института в условиях российской действительности. Похоже, эти поиски далеки от завершения.[1].
Очевидно одно – целый ряд вопросов, рожденных в процессе практической работы, в действующих законах остаётся неурегулированным, а некоторые нормы явно устарели и нуждаются в изменении.
В этой связи заслуживает внимания модельный законопроект «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации», разработанный рабочей группой в составе: А.Ю. Сунгурова, профессора СпбГУ, Президента Санкт-Петербургского гуманитарного и политологического центра «Стратегия», С.А. Денисова, доцента кафедры теории и истории государства и права Тюменского государственного университета, Н.В. Плюснина, директора Центра гражданских инициатив (г. Киров).
В целом можно сказать, что предложенный законопроект вобрал в себя всё наиболее ценное, что удалось наработать в предшествующие годы при создании нормативной базы, регулирующей деятельность региональных Омбудсманов. Законопроект содержит ряд весьма удачных формулировок. В силу всего этого, он, несомненно, представляет большой практический интерес.
***
Прежде всего, о том новом в правовом регулировании деятельности Уполномоченных по правам человека в российских регионах, что привнес законопроект. В числе наиболее важных новаций, которые, на мой взгляд, полезно и необходимо учесть при работе по совершенствованию нормативной базы, касающейся регионального Уполномоченного по правам человека, следует отметить следующие.
Срок подачи жалобы. Законопроект совершенно иначе, чем большинство ныне действующих региональных законов подходит к проблеме срока, в который допустима подача жалобы Уполномоченному по правам человека.
В большинстве региональных законов, этот срок исчисляется от момента нарушения права заявителя либо момента, когда заявителю станет известно о факте нарушения его права.
Разработчики законопроекта предлагают отсчет срока производить с момента, когда принято решение тем органом, куда заявитель обратился ранее, то есть до того, как он обратился к Уполномоченному по правам человека (см. п. 1 статьи 14).
С учетом того, что в отечественной традиции (во всяком случае, пока) укоренился и преобладает концепция «Уполномоченный по правам человека – последняя инстанция» [2], такой подход к исчислению срока представляется более правильным.
Вызывает сомнение, однако, конкретная продолжительность этого срока, предлагаемая авторами законопроекта – один год. Возражение здесь такого рода. Если в общепринятом смысле Уполномоченный по правам человека – это должностное лицо, призванное неформально, без затрат и оперативно разрешать конфликты между гражданами и публичной администрацией, то обращение к нему за содействием через год (когда затруднительно проведение расследования, да и проблематично само восстановление прав) выглядит не вполне логичным. Оптимальным представляется срок в три месяца.
Кроме того, необходимо уточнить в отношении судебных решений, что таковые должны быть вступившими в законную силу. Кстати, во избежание недоразумений, полезно в законе специально оговорить, что подача жалобы Уполномоченному не является препятствием для обращения заявителя в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека в соответствии с международными договорами Российской Федерации [3].
Основания отказа в принятии жалобы к рассмотрению. В статье 16 законопроекта авторы предлагают установить условия, при которых Уполномоченный вправе признать жалобу неприемлемой и отказать заявителю в принятии её к рассмотрению.
Включение в законопроект данного положения, имеет, на мой взгляд, чрезвычайно важное значение, так как практически все ныне действующие региональные законы об Уполномоченных по правам человека содержат норму о том, что отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивированным. Видимо, в связи с этим, авторы законопроекта вполне обоснованно исходили из того, что перечень причин, по которым Уполномоченный может отказаться от рассмотрения жалобы, должен быть исчерпывающе указан в законе.
Вопрос об основаниях отказа в принятии жалобы к рассмотрению имеет принципиальное значение ещё и потому, что напрямую связан с проблемой обжалования решений Уполномоченного в суд. Здесь я позволю себе отступление, имеющее, однако, отношение к рассматриваемому вопросу, поскольку как всякий государственный орган, Уполномоченный по правам человека, очевидно, подпадает под действие Закона РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Ведь обращаясь к Уполномоченному по правам человека, заявитель реализует свои конституционные права, гарантированные статьями 33 и 45 Конституции Российской Федерации.
Сразу уместен вопрос: какие решения и действия Уполномоченного по правам человека в принципе может оспорить заявитель в суде?
В процессе деятельности по восстановлению прав граждан, на Уполномоченного возложена весьма важная обязанность – хранить конфиденциальность. Вероятно, его действия, нарушающие данное требование могут быть обжалованы заявителем в суде.
Далее. В процессе работы над жалобой Уполномоченный принимает решения двоякого рода. Первое – о принятии жалобы к рассмотрению, либо об отказе в этом [4]. Второе – о признании факта нарушения прав (свобод), и, следовательно, о принятии мер по восстановлению нарушенных прав (свобод) заявителя, либо – о признании отсутствия факта нарушения прав (свобод) и, соответственно, об отклонении жалобы.
Рассмотрим сначала второй вид решения. Трудно представить, как можно обжаловать в суде отклонение жалобы Уполномоченным. Не может же, в самом деле, суд обязать Уполномоченного признать то, в чем Уполномоченный лично внутренне не убежден! Очевидно, здесь предметом обжалования может быть лишь отказ Уполномоченного, при констатации нарушения прав (свобод), предпринять меры по их восстановлению. Но это чисто умозрительно; вряд ли такое возможно на практике. Другое дело, насколько должен «далеко зайти» Уполномоченный, способствуя восстановлению прав и свобод граждан? Поясню свою мысль примером. Представим, что Уполномоченный направил в некую инстанцию заключение с рекомендацией предпринять меры по восстановлению прав гражданина. Инстанция отказалась выполнить рекомендацию Уполномоченного, изложив свои мотивы. Что делать дальше? В качестве следующего шага Уполномоченный вправе подать в интересах заявителя жалобу в суд, но в отличие от направления заключения с рекомендацией, это его право, а не обязанность. Следовательно, если, будучи убежденным, что право заявителя нарушено, Уполномоченный всё же решил поставить в деле точку, обжаловать данное его решение невозможно. Именно это вытекает из практически всех ныне действующих региональных законов. Хорошо это или плохо – вопрос дискуссионный.
Возвращаясь же к вопросу о решении, касающемуся принятия (либо не принятия) жалобы к рассмотрению, то, как известно, традиционно данное решение Омбудсмана обжалованию не подлежит. Предполагается, что это – усмотрение Уполномоченного, дело его интуиции и совести.
Хотя a priori допускается, что любой Омбудсман – это личность высочайших моральных качеств, обладающая огромной социальной восприимчивостью, всё же должны существовать правовые гарантии того, чтобы от заявителя нельзя было отмахнуться как от назойливой мухи просто потому, что он вызывает антипатию.
Вот почему, правы, на мой взгляд, те, кто высказывается за то, чтобы закрепить в законе, как уже говорилось выше, исчерпывающий перечень оснований, по которым Уполномоченный вправе отказать заявителю в приеме его жалобы к рассмотрению.
Разработчики законопроекта предлагают следующие основания:
1) Если рассмотрение жалобы (в силу обстоятельств, изложенных в ней) не относится к компетенции Уполномоченного;
2) Если жалоба не соответствует установленным критериям, а именно:
- объектами жалобы являются не указанные в п. 2 статье 12 органы и должностные лица, а также нарушена процедура (отсутствует предварительное обжалование);
- пропущен установленный срок подачи жалобы;
- жалоба не комплектна, не содержит всех необходимых сведений, достаточных для её рассмотрения.
Соглашаясь с предложенными основаниями, полагаю, что можно было бы предложить добавить ещё несколько оснований, при которых Уполномоченный отказывает заявителю в принятии жалобы к рассмотрению, а именно:
- если из содержания жалобы, а также из иных доступных данных и известных обстоятельств со всей очевидностью следует, что права и свободы заявителя не нарушены;
- если дело заявителя находится в стадии судебного следствия или судебного производства (данное основание вытекает из п. 2 статьи 4 предложенного законопроекта);
- если оспариваемые решения, действия (бездействие) затрагивают права и свободы третьих лиц;
- при повторном поступлении жалобы, ранее отклоненной, как необоснованной.
В ряде стран Омбудсман вправе также отказать заявителю в принятии жалобы к рассмотрению по следующим основаниям:
- если содержание жалобы не понятно;
- если в жалобе наличествуют нецензурные выражения и шантаж;
- если в ней подняты явно сутяжнические или незначительные вопросы.
Устанавливая основания отказа в принятии жалобы к рассмотрению, думаю, не лишним было бы также законодательно закрепить право Уполномоченного при определенных условиях прекратить уже начатое производство по жалобе. Перечень этих условий тоже должен быть четко оговорен. Вот некоторые основания прекращения работы над жалобой, которые имеют место в различных нормативных актах, регулирующих деятельность Омбудсманов:
- если жалоба разрешена иным способом;
- если появились либо стали известными обстоятельства, препятствующие Уполномоченному принять жалобу к рассмотрению;
- если заявитель обратился за защитой своего права в суд;
- если заявитель не сотрудничает с Уполномоченным в ходе рассмотрения жалобы без уважительной причины либо его действия бесспорно свидетельствуют о том, что он не заинтересован в её дальнейшем рассмотрении.
***
Вместе с тем, законопроект не лишен некоторых недостатков, содержит спорные положения.
В этой связи хочется отметить статью 19, касающуюся ежегодных докладов Уполномоченного. Во-первых, неудачно выглядит уже само её название – «Информация о деятельности Уполномоченного». Здесь имеет место некая однобокость, поскольку процедура направления докладов несет не только функцию информирования о деятельности Уполномоченного. Во-вторых, было бы неплохо изложить (возможно, сконструировать) данную статью таким образом, чтобы было подчеркнуто ясно, что доклады Уполномоченного адресуются не только государственным органам, но и общественности. Наконец, в-третьих, вызывает решительное возражение пассаж о том, что доклад должен содержать «результаты мониторинга соблюдения прав человека и гражданина в субъекте РФ, тенденций изменений в этой сфере под влиянием экономической и политической ситуации в субъекте РФ». Данная формулировка потенциально может привести к тому, что Уполномоченный будет давать в докладе оценку политической ситуации и действий тех или иных политических сил региона, оспаривать целесообразность экономических мер органов власти. Таким образом, он не избежит политической ангажированности, а, кроме того, рискует вторгнуться в несвойственную ему управленческую сферу.
В п. 5 статьи 18 говорится о праве Уполномоченного на законодательную инициативу. На мой взгляд, у Уполномоченного есть реальный механизм способствовать совершенствованию законодательства и административных процедур, связанных с правами человека, путем направления соответствующих предложений в государственные органы (кстати, это отражено в п.п. «а» п. 4 статьи 18). Право же законодательной инициативы, как мне представляется, объективно, если угодно – неодолимо, «политизирует» должность Уполномоченного.
***
В законопроекте затрагиваются и такие вопросы, постановка которых, будучи полезна сами по себе, либо предполагает конкретизацию отдельных положений (например, статья 24 о социальных гарантиях Уполномоченного и сотрудников его аппарата), либо вызывает необходимость уточнения иных смежных, но концептуальных вопросов, не имеющих пока однозначного решения. Остановлюсь подробнее на двух таких вопросах.
Вопрос о сроке рассмотрения жалобы Уполномоченным.
Законопроект содержит норму о том, что Уполномоченный обязан сообщить заявителю о результатах рассмотрения его жалобы в десятидневный срок (п. 8 статьи 17). В принципе, такая норма является излишней, поскольку совершенно очевидно, что заявитель должен быть уведомлен незамедлительно, как только закончится проверка по его жалобе.
Но, не исключаю, что разработчики пытались каким-то образом урегулировать действительно реальную и весьма непростую проблему – должен ли существовать какой-то фиксированный срок для рассмотрения жалоб Уполномоченным по правам человека?
Лишь в единичных случаях (например, в отношении контролеров Сейма Литвы) устанавливается срок, который дается Омбудсману для того, чтобы расследовать жалобу и дать заявителю ответ. Подавляющее большинство нормативных правовых актов, регулирующих деятельность Омбудсманов, как в нашей стране, так и за рубежом, обходят молчанием этот вопрос. Таким образом, по умолчанию действует правило о том, что в плане сроков рассмотрения жалоб Омбудсман действует дискреционно.
Такое положение отчасти объяснимо. Процедура рассмотрения жалоб Омбудсманом специфична, она действительно существенно отличается от рассмотрения жалоб в других государственных органах.
Трудности начинаются уже в том, что считать моментом окончанием работы над жалобой? То, когда констатировано нарушение права и подготовлено заключение или когда право заявителя восстановлено?
В этой связи не могу не упомянуть о случае из собственной практики. Обстоятельства таковы. По явной небрежности депутатов, в Законе Астраханской области «Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области» при голосовании в третьем чтении из текста «выпала» статья, где давалось определение заключения Уполномоченного, хотя само заключение упоминалось (в контексте того, что органы и должностные лица обязаны сообщать о реакции на заключение Уполномоченного «в срок» – в какой конкретно срок опять-таки не оговаривалось!). Эта неопределенность в правовом регулировании, наслоенная на общую тогдашнюю нашу неопытность, вызвала яростные споры в аппарате: что же считать заключением? Одни говорили, что это документ, где констатируется нарушение и содержится рекомендации в адрес органа власти относительно того, что следует предпринять, чтобы а) право восстановить; б) не допускать аналогичных нарушений впредь. Другие же доказывали, что заключение – это итоговый документ, где должны найти отражение все перипетии рассмотрения жалобы, и венцом которого должна быть констатация того, что благодаря содействию Уполномоченного право заявителя восстановлено.
Конечно, все Уполномоченные стремятся до конца помочь людям, которые обращаются к ним. Иногда рассмотрение дел по некоторым жалобам тянется месяцами, а то и годами. Снова и снова идут письма во всевозможные инстанции. Иногда эта настойчивость бывает вознаграждена [5]. Иногда (увы, не так уж редко) приходится признаться и себе и заявителю в бессилии. Так или иначе, большинство работающих сегодня в структурах региональных Уполномоченных по правам человека, внутренне считают, что работа над жалобой по-настоящему закончена лишь тогда, когда, рано или поздно, но удалось помочь заявителю решить вопрос, поставленный в его жалобе.
И все же нужно признать и принципиально установить, что работа над жалобой, строго говоря, закончена тогда, когда Уполномоченный, после проведенной проверки (расследования, производства), установил факт нарушения прав (свобод) заявителя и направил по данному поводу своё заключение. Полагаю, что именно этот срок – то есть срок, в который должна быть проведена проверка, должен быть законодательно установлен.
Какой должен быть этот срок? Тут нужно исходить из нескольких факторов. Права человека – вещь чрезвычайно «скоропортящаяся». Завтра право может быть уже необратимо не восстановимо. Говоря о сроке рассмотрения жалобы нужно исходить из принципа «разумности». Наконец, нельзя игнорировать и единственный на сегодняшний день общероссийский нормативный акт, регламентирующий порядок рассмотрения обращений граждан [6].
Исходя из вышеизложенного, полагаю, что срок рассмотрения жалоб Уполномоченным должен быть установлен в один месяц. Однако, следует оговорить, при этом, что этот срок может быть, при необходимости, продлен Уполномоченным.
Вопрос об обжаловании судебных решений.
Авторы законопроекта в качестве действия, которое по результатам работы над жалобой, вправе предпринять Уполномоченный по правам человека, называют обращение в надзорные инстанции с ходатайством о проверке вступившего в законную силу судебного решения (п.п. «б» п. 2 статьи 18) [7].
Реализация на практике этого положения немыслима без права Уполномоченного по правам человека знакомиться с уголовными и гражданскими делами, а также с делами по административным правонарушениям, производство по которым, в силу тех или иных причин, закончено (далее для краткости, будем говорить судебное дело). В этом прекрасно отдают себе отчет авторы законопроекта, об этом они пишут в своей пояснительной записке, выражая, при этом, уверенность, что «логика реформы российской правовой системы лежит в плоскости укрепления и развития государственных институтов защиты прав человека и…существующие коллизии будут решаться в пользу компетенции Уполномоченного».
Пока же, все выходят из положения по-разному. У некоторых региональных Уполномоченных по правам человека не возникает вообще никаких проблем при ознакомлении с судебными делами. У нас, в Астраханской области, как правило, не возникает проблем с ознакомлением с гражданскими делами по доверенности заявителей, но возникают зачастую трудности при ознакомлении с уголовными делами, хотя опять-таки имеются доверенности от заявителей. По мнению руководителей судебной власти Астраханской области, осужденный и при надзорном обжаловании приговора может обращаться к помощи только того защитника, который определен ему в качестве такового судом. Есть, впрочем, и такая точка зрения, что право Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ знакомиться с материалами судебных дел – вещь абсолютно не нужная [8].
Моя точка зрения такова, что данное право необходимо, и его следует, безусловно, закрепить и в ГПК, и в УПК, и в КоАП. Вопрос в том, при каких обстоятельствах и как пользоваться этим правом.
Анализ практики работы с обращениями в аппаратах региональных Уполномоченных показывает, что зачастую, при поступлении жалоб, когда заявитель ранее обжаловал те или иные действия органа и должностного лица в суде, Уполномоченный соскальзывает с проверки «первопричинного» решения на проверку судебного решения.
Это, собственно говоря, вполне объективное и закономерное явление. Ведь, если на основе собственного правового анализа ситуации, Уполномоченный придет к иному выводу чем суд, и направит какому-то должностному лицу свое заключение, то это должностное лицо вполне резонно возразит, ссылаясь на вступившее в законную силу решение суда. Поэтому, в ситуации «двойного» нарушения прав (право + право на судебную защиту) Уполномоченному приходится заниматься не столько проверкой правомерности решения, нарушившего право заявителя, сколько проверкой законности и обоснованности судебного решения, которое вынесено по жалобе в суд, куда заявитель обращался до Уполномоченного. Соответственно, перед Уполномоченным становится чисто «адвокатская» задача: путем направления ходатайств в надзорные инстанции пытаться, по крайней мере, вернуть дело на новое судебное рассмотрение. Сегодня именно так происходит рассмотрение большинства жалоб, имеющих предварительное судебное обжалование [9].
Наконец, самая, пожалуй, трудноразрешимая для региональных Уполномоченных проблема – поток жалоб из мест лишения свободы на несправедливые, по мнению осужденных, приговоры. Приходится стандартно отвечать: у нас нет возможности ознакомиться с уголовным делом, возвращаем обратно копии приговора, определения суда кассационной инстанции и Вашу доверенность. Не покидает, конечно, чувство, что такие ответы накапливают какую-то критическую массу.
Данная ситуация – неизбежная ловушка, вытекающая из концепции «Уполномоченный – последняя инстанция».
Усугубляется она тем, что наши российские законы написаны так, что дают чиновникам и органам власти во взаимоотношении с людьми «люфт» в любой ситуации. Нет четких административных процедур, зато есть возможность «усмотрения». И суду, при сохранении всех процессуальных гарантий, легко оперировать «внутренним убеждением». Вот пример. Пожилая женщина, назовем её условно, гражданка Иванова, в течение долгих лет ухаживала за старушкой, надеясь, что за ней впоследствии закрепят квартиру в центре города. Это возможно, если будет установлен факт длительного совместного проживания, совместного ведения хозяйства. Квартира не приватизированная. Иванова женщина неграмотная, каких-то документальных свидетельств в свою пользу не собирала, рассуждала просто: «ведь и так все очевидно». Но вот старушка умирает, а городская администрация принимает решение муниципальную квартиру изъять. Иванова в суд. Приводит свидетелей. Администрация «находит» своих свидетелей, которые утверждают обратное. Суд, выслушав свидетелей той и другой стороны, на основе «внутреннего убеждения» приходит к выводу – Иванова свои требования не доказала, в иске отказать. Иванова к Уполномоченному по правам человека. А что может в данной ситуации сделать Уполномоченный? Написать городским властям? Те, естественно, скажут: «А у нас решение суда». К суду не придерешься: всё суд сделал строго на основании Гражданско-процессуального кодекса РСФСР, всё до мелочей – и права всем сторонам разъяснил, и всех свидетелей внимательно заслушал, никого не проигнорировал, и в протоколе все реплики и вопросы отразил. Но вот убедительнее суду показались свидетели городских властей. Ну, убедительнее, и всё тут! Внутреннее убеждение судьи – его же не оспоришь в надзорной жалобе…
Вот и получается, что Уполномоченному по правам приходится то и дело впадать в толкование норм материального права, пытаться давать свою оценку доказательствам, которые исследовал суд. А ведь, строго говоря, он не должен этого делать. Все региональные законы (и предложенный модельный законопроект – п. 2 статья 4) устанавливают, что деятельность Уполномоченного не отменяет и не влечет пересмотра компетенции иных государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
Мне лично представляется, что выход только один. Необходимо в части юрисдикции Уполномоченного (объекты жалобы) законодательно закрепить следующее: Уполномоченный по правам человека не проверяет обоснованность и законность вынесенных судами решений и приговоров по гражданским и уголовным делам. Обратите внимание – речь идет лишь о судебных решениях по существу. Это не значит, что нельзя, к примеру, обжаловать у Уполномоченного по правам человека определение суда кассационной инстанции, где, скажем, вопреки требованию УПК, не содержится реакции на ходатайство обвиняемого о вызове его на судебное заседание. Но предложенная норма формально отсечет, исключит из компетенции Уполномоченных те жалобы на судебные акты, доводы которых, основаны на переоценке доказательств.
Мне также кажется, что право Уполномоченного на ходатайство в надзорные инстанции должно быть в принципе исключено из общего перечня мер, которые он вправе предпринять по итогам рассмотрения жалоб. Закон должен ориентировать Уполномоченного, если угодно, настраивать на то, что он должен, прежде всего, использовать свое оружие – убеждение, в отношении тех, кто изначально допустил нарушение права человека, а не в отношении тех, кто это право не восстановил. Он должен пытаться оспорить «изначальные» решения органов власти, а не последующие «производные» судебные решения.
Тем не менее, в законе о региональном Уполномоченном по правам человека в качестве отдельной статьи следует закрепить следующее положение: «Если при проверке жалобы на решение или действие (бездействие), обжалованное заявителем в судебном порядке, Уполномоченный установит неправильность применения судом норм материального права, либо существенные нарушения норм процессуального права, повлекшие вынесение незаконного решения, определения или постановления, он вправе обратиться к компетентному должностному лицу с ходатайством о проверке его в порядке надзора». Такая конструкция будет напоминать Уполномоченному, что данная мера в арсенале Уполномоченного носит вспомогательный характер. Но, безусловно, Уполномоченный должен иметь возможность реально ей воспользоваться, то есть, - при необходимости, иметь возможность ознакомиться с судебным делом.
***
Законопроект, разработанный рабочей группой А.Ю. Сунгурова, С.А. Денисова, Н.В. Плюснина – повод для размышлений, он акцентирует внимание на нерешенных проблемах, дает импульс для новых поисков. Безусловно, кое-что высказанное здесь по поводу законопроекта и в связи с ним, вызовет несогласие. Надеюсь на заинтересованный отклик, как в «дистанционно-виртуальном», так и в реальном общении со своими коллегами и друзьями.
[1] Свидетельство тому – различные, подчас диаметрально противоположные мнения о различных аспектах деятельности этого института тех, кто непосредственно работает в аппаратах Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. См. об этом статью А. Сунгурова «Приоритеты в деятельности института Уполномоченного по правам человека глазами сотрудников Аппаратов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ».
[2] Этой же концепции придерживаются и авторы законопроекта – в п. 2 статьи 12 устанавливается, что жалобы подаются Уполномоченному лишь после предварительного обжалования неправомерных действий органов или должностных лиц в административном либо судебном порядке.
[3] То, что такие недоразумения имеют место, подтвердил национальный судья от РФ в Европейском суде по правам человека А.И. Ковлер в своем интересном выступлении на всероссийском научно-практическом семинаре «Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации» (г. Нижний Новгород, 10-13 сентября 2002 г.). По его словам, граждане пропускают установленный срок обращения в Европейский суд, в том числе, по причине убежденности, что Уполномоченный по правам человека – необходимая инстанция, чтобы были исчерпаны «внутригосударственные» средства правовой защиты.
[4] Решения о направлении жалобы в другую инстанцию либо о даче консультации не в счет, ибо они являются, по сути, «привеском» к решению об отказе в принятии жалобы к рассмотрению.
[5] В дни, когда я пишу эти заметки, пришло уведомление из Астраханского областного суда о том, что положительно решен вопрос по делу гражданина С. – признано, что его отец в далеком 1930 году стал жертвой незаконных политических репрессий. Об этом деле подробно написано в Докладе Уполномоченного по правам человека в Астраханской области за 2001 год. Гражданин С. обратился к Уполномоченному в январе 2001 года. Дело рассматривали по очереди три специалиста аппарата. На протяжении 2001-2002 г.г. мы писали в облсуд, дважды в областную прокуратуру, дважды в Генеральную прокуратуру, дважды в Верховный суд РФ, и снова в облсуд. И лишь в октябре 2002 г. (спустя почти два года!) право членов семьи гражданина С. на честное имя было восстановлено.
[6] Речь идет об Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
[7] При этом, полагаю, искусственно разделять эту меру с правом Уполномоченного излагать свои доводы должностному лицу, «которое вправе вносить протесты» (п.п. «в» п. 2 статьи 18), т.к. – это фактически одно и то же.
[8] Её, между прочим, высказал один из действующих региональных Уполномоченных.
[9] Вот типичная ситуация. Заявитель, как будто, обжалует нарушение своих прав администрацией, пишет об этом в жалобе, указывает, что обращался в суд, а суд его право не восстановил. Когда начинаешь разбираться, выясняется, что суд собственно право гражданина восстановил (скажем, обязал администрацию произвести выплату за неиспользованный отпуск), но только вместо требуемого заявителем морального вреда в 7000 рублей, присудил только 500. Получается, что опять-таки, жалоба на суд.
Опубликовано - Сунгуров Александр, 10.02.2004, 08:58 Последний редактор - Сунгуров Александр, 13.03.2004, 01:22