А.Г.Козицкий, В.Н.Козлов.. Комиссия по правам человека при главе исполнительной власти: поиск новых путей развития
А.Г.Козицкий, Уполномоченный по правам человека в Краснодарском крае
В.Н.Козлов, руководить отдела аппарата Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае
Комиссия по правам человека при главе исполнительной власти: поиск новых путей развития
( Заметки по итогам Общероссийского совещания руководителей
Комиссий по правам человека при главах исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, состоявшегося в г.Москве
15-16 июля 2003 года).
Так сложилось, что Уполномоченный и Комиссия действуют на одном «поле», т.е. осуществляют свою деятельность в сфере прав человека.
Взаимоотношениям между ними, где есть та и другая структура в субъектах РФ, уделяется довольно много внимания правозащитными НКО, учеными-практиками, работающими в этом направлении, а также СМИ. Не обходят стороной этот вопрос и власти. Главный вопрос, который волнует всех, – место и роль Комиссии в системе защиты прав человека в связи с созданием института Уполномоченного в регионах.
Мы не станем заниматься анализом и систематизацией. Достаточно широко этот вопрос в настоящее время раскрыт Санкт-Петербургским Центром гуманитарных и политологических исследований «Стратегия». Именно он занимается реализацией программы «Омбудсман». Параллельно Центром ведется мониторинг деятельности Комиссий в Российской Федерации, что нашло отражение в ряде сборников.
Если коротко резюмировать все сказанное на различных семинарах, конференциях, в печати, то можно обозначить следующие позиции участников дискуссии:
1. Комиссии – это временный, переходной этап к Уполномоченным;
2. Уполномоченные – альтернатива Комиссиям. И наоборот, там где есть
Комиссии, там не нужны Уполномоченные;
3. Уполномоченные и Комиссии – самостоятельные структуры, которые имеют
свои «ниши» и которые имеют право на существование независимо друг от
друга.
Сторонников или противников того или иного мнения, доказательно отстаивающих его, много и в первом и во втором случае. Что же касается третьей точки зрения, когда Комиссии и Уполномоченные имеют равное право на существование, то она не столь популярна, особенно среди сторонников конституционных институтов.
Не боясь остаться в меньшинстве, авторы этих строк придерживаются именно этой позиции. Мы попытаемся ее аргументировать на примерах, в том числе и деятельности Комиссии в Краснодарском крае.
В одном из сборников, упомянутого уже Центра «Стратегия» напечатана статья Копылова А.Т., советника Уполномоченного по правам человека в РФ Миронова О.О. В ней Александр Тимофеевич пишет: «Необходимость создания Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации стала очевидной в связи с реализацией Указа Президента Российской Федерации № 1400 от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», прекратившего деятельность Верховного Совета и соответственно его Комитета по правам человека. … В Комиссию были приглашены известные не только в России правозащитники Е.Бонер и В.Бахмин, писатели А.Адамович и Ф.Искандер, известный профессор права, бывший председатель Комитета конституционного надзора СССР С.Алексеев, профессор С.Аверинцев, главный редактор газеты «Известия» И.Голембиовский, члены Комитета Верховного Совета по правам человека: один из разработчиков концепции судебной реформы, известный адвокат Б.Золотухин, М.Арутюнов, М.Молоствов и С.Сироткин» [1].
Состав комиссии и положение о ней были утверждены Указом Президента РФ №1798 от 1.11.1993г.
Как мы видим, Комиссия создавалась вовсе не как некий придаток исполнительной власти, а как вполне конкретная политическая структура, призванная действовать в сфере прав человека в период проведения конституционной реформы.
К сожалению, жизнь внесла свои коррективы и Комиссия в таком авторитетном составе просуществовала лишь до 1996 года. Позиция по Чечне ее председателя С.А.Ковалева и некоторых ее членов стала причиной их выхода из состава Комиссии, а следовательно и прекращении в дальнейшем ее деятельности.
В июне 1996 года был издан новый Указ Президента РФ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации», в котором, в частности, органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовалось образовать комиссии по правам человека.
Возможно, что не все знают, что активными лоббистами этого Указа выступили ряд правозащитных организаций. К примеру, Московская хельсинская Группа.
Мы сделали этот экскурс в историю лишь для того, что бы показать, что Комиссии на протяжении всего времени своего существования занимали свое место в системе обеспечения гарантий прав человека.
Другое дело, насколько эту миссию Комиссия смогла выполнить и выполняет сегодня.
Да, мы согласны, что Комиссии работают не везде эффективно. Но, среди них есть и такие, которые осуществляют весьма успешно свои функции.
Если взять наш Северный Кавказ, то здесь есть определенные трудности с продвижением института Уполномоченного. Не будем вдаваться в их причину, скажем лишь, что пока в республиках Северного Кавказа назначен один Уполномоченный - в Ингушетии, а до этого в Северного Кавказа Уполномоченные были лишь в Краснодарском и Ставропольском краях.
Сегодня часть задач, которые должны решать Уполномоченные, здесь решают Комиссии. И это не случайно, т.к. многие из председателей и членов Комиссий прошли обучающие семинары по программе «Омбудсман» Центра «Стратегия».
Несколько примеров. В Северной Осетии – Алании действует Комиссия по правам человека при Президенте, которую возглавляет Юрий Султанович Сидаков. О миротворческой деятельности этой Комиссии многие знают и за пределами Республики. При Комиссии создан и действует исследовательский Центр прав человека, в котором участвуют многие ученые, политики, общественники, представители духовенства и другие.
Мы только положительно можем отозваться о работе Комиссии по правам человека при Президенте Адыгеи и ее председателе Меджиде Махмудовиче Тхагапсове.
Хорошие отзывы у нас и в отношении Комиссии по правам человека при Губернаторе Ростовской области, которая во многом послужила прототипом для нашей Комиссии в крае.
На практике получается так, что члены Комиссий оказывались у истоков создания института Уполномоченного в регионах. Так было и у нас. Был и обратный процесс, когда активисты, боровшиеся за институт Уполномоченного, становились членами Комиссий. Опять таки, на нашем примере.
Иногда возникает разговор, что вот, дескать, председатели Комиссий «проталкивают» законы об Уполномоченном «под себя». К этому необходимо относиться весьма спокойно. А почему бы и нет? Мы получим закон и, вполне может быть, хорошего Уполномоченного.
На самом деле, Краснодарский край уникален. В крае на основании Закона действуют два Уполномоченных: Уполномоченный по правам человека и Уполномоченный по правам ребенка. У нас есть и действующая Комиссия.
Все мы находимся в одном здании. Более того, приемная Уполномоченного находится рядом с приемной Комиссии. Пока никто не жалуется на отсутствие работы, либо на конкуренцию.
Практика показывает, что Комиссия и Уполномоченный используют зачастую разные методы своей работы. Комиссия направлена больше на работу с многочисленными заявителями, в то время когда Уполномоченный уделяет больше внимания конкретным жалобам. Да, и обращение к Уполномоченному более формализовано законом: сроки, письменная форма, наличие доказательств и другое. Как это не странно звучит, но Комиссия заинтересована в количестве обратившихся и в переписке со службами и ведомствами. Это связано, прежде всего, с тем, что она, в некоторой степени, выполняет политическую задачу: создает имидж власти. Для Уполномоченного все же важнее глубина изучения вопроса и действия лиц по восстановлению нарушенных прав обратившегося.
Комиссия в Краснодарском крае воссоздавалась трижды. Увы, в отличие от Комиссии при Президенте РФ в ее два предыдущих состава входили исключительно «чиновники по списку».
Нынешний состав Комиссии обновлен в феврале 2002 года. Это совпало, практически, с назначением Уполномоченного. И на этот раз процесс был активизирован правозащитниками. Тесно общаясь с коллегами из Комиссии в Ростове, ими были предприняты очередные усилия на восстановление деятельности своей Комиссии. Причем, продвигались сразу две инициативы: назначение Уполномоченного и воссоздание Комиссии. В обоснование приводилось, что эти две структуры никак не зависят друг от друга, что у них разные функции. Что исполнительная власть имеет право на «инструмент», поскольку Глава администрации является гарантом реализации прав человека в крае и что две системы будут уравновешивать и дополнять друг друга.
В Комиссию вошло 16 человек, половина из которых- представители НКО, а вторая- органов власти.
Несмотря на то, что Комиссия создана исполнительной властью, тем не менее ее возглавляет заместитель председателя Законодательного Собрания края, председатель Комитета по вопросам законности, правопорядка и правовой защиты граждан Законодательного Собрания Краснодарского края Курдюк П.М. Членом Комиссии является также и депутат ЗСК Михайлов О.В.
В состав Комиссии входят и должностные лица федеральных структур: заместитель начальника ГУВД Краснодарского края Глебов Б.Т., начальник ГУМЮ по Краснодарскому краю Виноградов А.Б., начальник Судебного департамента Краснодарского края Шишкин А.Д. Есть представители казачества и духовенства. Такой высокий статус Комиссии позволил ей, особенно на первых порах ее деятельности, успешно решать многие задачи.
После назначения Уполномоченного, он сразу же поддержал деятельность Комиссии и в дальнейшем принял участие в ее заседаниях на правах приглашенного [2].
В заседаниях Комиссии принимают участие и многие представители исполнительной и законодательной власти. Например, постоянный участник – депутат ЗСК Измайлов В.З.
Надо отметить, что наша исполнительная власть сделала и еще один шаг вперед: ею был создан в системе администрации сектор по защите конституционных прав граждан, который фактически стал главным ресурсом для Комиссии.
И все же в деятельности Комиссий не все так безоблачно. На наш взгляд, у них есть две слабые стороны:
1. Комиссии создаются одной ветвью власти, в данном случае- исполнительной и ей же подчинены;
2. Комиссии слабо оснащена ресурсами.
Именно от этих составляющих и зависит эффективность деятельности Комиссий.
Проблема ресурсов может быть устранена за счет создания штата, прежде всего из числа высокопрофессиональных юристов- аналитиков. Это очень важно, учитывая то обстоятельство, что члены Комиссии, за исключением одного или двух, работают на общественных началах.
Более серьезной проблемой является свобода в принятии решений. Снять ее может сама власть, если она действительно заинтересована в работе Комиссии. Зависит это, в первую очередь, от «продвинутости» в области прав человека первых лиц. То есть, речь идет об уровне правового просвещения.
Очень важно определить главенствующую цель для Комиссии. Если, скажем, перед ней ставить основную задачу организовать прием граждан по социальным вопросам, то вряд ли Комиссия будет выполнять основные свои задачи, связанные с анализом состояния прав человека в регионе и даче полезных рекомендаций власти. В этом случае деятельность Комиссии сводится к рассылке депеш чиновникам ее обслуживающим персоналом. Фактически происходит манипуляция именем коллегиального органа и главы исполнительной власти. При подобном подходе, не избежать формализма, который гарантирует получение отписок различных инстанций. Теряется имидж Комиссии, а вместе с ней и самой власти.
Этот сценарий развития событий мы можем наблюдать на нашем примере. Многие ее члены, оказавшиеся там по должности, просто перестали работать активно и вести прием. Еще более радикально поступили представители общественности: отдельные из них выступили с резкой критикой о деятельности Комиссии, из ее состава вышли несколько человек В свою очередь, их выход привел к увеличению числа чиновников. А это тенденция опасная, т.к. может привести в скором будущем к ее неработоспособности.
Вообще-то, на наш взгляд, было бы хорошим соотношением, когда в состав Комиссии входят не более 60% представителей властных и других структур, остальные 40% - общественность. Идеальный вариант – 50:50.
Мы считаем, что стратегическая задача Комиссии - это организация диалога между властью и обществом. Комиссия должна взять на себя роль переговорной площадки.
Вторая, не менее важная задача Комиссии – это анализ процессов и выработка предложений для исполнительной власти по улучшению состояния прав человека в данном субъекте РФ.
Учитывая особенности нашей Комиссии- наличие в ее составе депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края- возможно, что она могла бы стать источником и для их законодательной деятельности, в целях совершенствования регионального законодательства. Осуществление взаимодействия Комиссии с представительной властью является уже реальным и осуществляться через председателя Комиссии, который, как отмечалось выше, является также и председателем Комитета по вопросам законности, правопорядка и правовой защиты граждан Законодательного Собрания Краснодарского края.
И пусть никого не удивляет, что в дальнейшем Комиссии могут приобрести функции, которые свойственны не только институту Уполномоченного, но и другим структурам. И конечно же она не должна быть ликвидирована. Структур, которые осуществляют свою деятельность в области прав человека много быть не может, при правильном определении их целей.
Новое время требует новых подходов, а это значит, что поиск должен продолжаться. От того, как Комиссии в регионах справятся с этой задачей и будет зависеть их будущее.
[1] Копылов А.Т. Об этапах становления комиссии по правам человека в Российской Федерации // Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные / Под ред. А.Ю.Сунгурова. – СПб,: Норма., 2001, с. 21, 23.
[2] Козлов В.Н. Комиссия по правам человека при главе администрации Краснодарского края: новый этап развития // Комиссии и уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов
Опубликовано - Сунгуров Александр, 10.02.2004, 09:17 Последний редактор - Сунгуров Александр, 13.03.2004, 01:22