3.7. Р.М.Вульфович. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ
Автор: Вульфович Ревекка Михайловна
д.полит.н., профессор Северо-Западной
Академии государственной службы
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ
Последнее десятилетие XX века изменило в значительной степени характеристики многих государств, в числе которых была и Россия. Демократизация и формирование рыночных экономических отношений были основой развития новой по своим параметрам системы. Одна из ее особенностей – появление такого социального и правового института как «государственная служба».
Понятие «государственная служба»
Деятельность людей, обеспечивающих функционирование системы государственного управления, осуществляется, как правило, в рамках особой службы, поступая на которую, они вступают с системой в особые правовые отношения, т. е. включаются в ее деятельность на особых, оговариваемых в специальных правовых актах условиях. Эту службу в РФ традиционно именуют государственной, хотя в развитых демократических странах она именуется «public service» или «civil service», что в буквальном переводе означает - публичная, общественная, гражданская служба.
В зависимости от избираемой трактовки понятие государственной службы она может рассматриваться широко – как крупномасштабная многофункциональная система, полностью обеспечивающая функционирование публичного сектора и выполняющая две основные функции – организационную и социального обслуживания [1]? или узко – как профессиональная деятельность по обеспечению выполнения полномочий государственных органов.
В таком узком понимание она включает исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности [2]. Понятие "государственная служба" включает в себя как всю совокупность персонала, находящегося на государственной службе для выполнения задач, поставленных перед этой службой системой государственного управления, так и особый тип правовых взаимоотношений работника с государством как работодателем. В большинстве стран имеются специальные законы о государственной службе, регламентирующие все аспекты этих взаимоотношений с обеих сторон.
Изменение самих задач, выполняемых государственной службой как элементом системы государственного управления, шло по-разному в зависимости от общественно-политического развития каждой из стран. Различные условия создавали разные типы административной культуры, определявшей взаимозависимость отношений между государственной системой и действующим в ее рамках персоналом: например, по отношению к организационным формам (централизованная - децентрализованная; привлечение к работе в органах управления прежде всего юристов - использование в них людей различных специальностей). В зависимости от этого в странах складывались как принципы деятельности, так и структуры службы.
Однако можно отметить общую тенденцию роста роли государственной службы в большинстве стран с точки зрения расширения поля деятельности, разнообразия стоящих перед государственной службой задач, по чисто количественным параметрам. В современном обществе центр тяжести в области государственного управления всё больше перемещается с предоставления гражданам определенных услуг и материальных благ на обеспечение общих условий их деятельности и существования, т. е. в область планирования, прежде всего долгосрочного и перспективного. При этом не следует забывать, что государственная служба как явление имеет длительную историю, а значит - задачи государственной службы, ее функции в системе государственного управления в значительной степени зависели и зависят от типа государства и характера самой системы, в рамках которой государственная служба существует.
Люди, работающие в рамках этой службы должны находиться в особых отношениях (не только правовых, но и морально-этических) с государством как их работодателем. Кроме принципа лояльности и верности государственного служащего государству, для него важны верность долгу и осознание ответственности перед людьми, служить которым он призван. Современный чиновник должен ощущать себя частью органов государственного управления и видеть в служении гражданам государства свое предназначение. Естественно, что это достигается достаточно редко. Однако трудно представить себе успешную деятельность любого государственного учреждения в случае, если его персонал ориентирован на иные цели, кроме целей демократического, правового, социального государства, являющегося его работодателем. Особенно же важна эта ориентация там, где возможны коррупция и личное обогащение чиновника. Именно здесь и необходимо в первую очередь вмешательство государства как гаранта свободы каждого его гражданина.
Историческое развитие государственной службы.
О возникновении профессиональной государственной службы можно говорить лишь с момента, когда сама система государственного управления начинает приобретать отчетливые нормативные очертания. Реально процесс вычленения государственной службы в самостоятельную подсистему начинается в первой четверти 19 столетия. Наиболее последовательно этот процесс происходил в Германии. В 1796 году в так называемых "Ансбахских мемуарах" баварский политик и государственный деятель М.Й.Моншла обрисовывает конкретный образ государственного чиновника, черты которого в значительной степени сохраняют свою актуальность и в настоящее время:
* пожизненное введение в статус чиновника;
* обязанности и права в связи с этим статусом, определенные и закрепленные в правовых актах (т. е. в соответствующих законах);
* достаточное материальное обеспечение;
* принятие на службу в ходе особого отбора в соответствии со способностями и квалификацией, который осуществляется по принципу результативности деятельности;
* повышение по службе в зависимости от достигнутых результатов и в соответствии с установленными принципами продвижения (карьерные группы);
* обеспечение доступа к государственной службе для всех граждан, соответствующих имеющимся критериям отбора.
Подобранным таким образом чиновникам отводится особая роль в системе государственного управления. Они призваны обеспечивать:
* корректное с точки зрения данной системы ведение всех дел;
* стабильность государства и деятельности органов государственного управления.
Эти принципы были воплощены в области государственной службы всеми государствами при переходе их к демократическим формам правления. В дальнейшем они были дополнены новыми положениями. Так в Германии в период Веймарской республики в ее конституции (ст. 130) было зафиксировано, что «чиновники призваны служить всей общности, а не конкретной политической партии». Принцип лояльности государственного чиновника по отношению к государству, становится в 20 столетии чрезвычайно важным. Особенно ярко это проявляется в переходные периоды, когда смена формы государства не влечет за собой полной или радикальной смены государственного аппарата. Так было в Германии, где и после установления республиканской формы правления большая часть чиновников государственной службы продолжала свою деятельность.
Большинство из этих людей воспитанных и выросших в условиях монархии были настроены враждебно по отношению к молодой республике. Позднее это в определенной степени способствовало ее поражению перед лицом правых. Этот факт подтверждает, что людей как элемент системы государственного управления невозможно в течение короткого времени привести в соответствие с требованиями новой системы. Это связано с изменениями личных мнений и установок по отношению к политической системе и ее органам управления, т.е. с параметрами, определяющими политическую и административную культуру данного периода.
Сравнивая процессы, происходившие в России в первые годы советской власти с теми, которые происходили в Германии в годы Веймарской республики и в годы фашизма, нужно видеть и отличия: в России система была просто сломана, а люди, обеспечивавшие ее функционирование, уничтожены или выброшены из общества. Именно поэтому так трудно теперь восстановить в России государственную службу, выстроить систему подготовки необходимых для нее кадров. В Германии же система государственной службы сохранялась. Причем в годы Веймаровской республики она оказала (в силу своей стабильности) на систему государственного управления определенное дестабилизирующее воздействие, а после разгрома фашизма ее структура и основные принципы функционирования облегчили строительство системы государственного управления новой республики. Продолжал существовать как бы каркас, скелет, на который наращивали новые идеалы, идеи, ценностные ориентации т.д. Однако многими это воспринималось как сохранение части аппарата тоталитарной системы, что приводило к требованиям уничтожить старую систему государственной службы.
В Великобритании становление современной системы государственной службы началось с 1854 года с доклада Норфкота - Тревейлена, в котором рекомендовалось следовать следующим принципам, вошедшим в историю как принципы «системы заслуг»:
«к низшим должностям государственной службы должны допускаться тщательно отобранные молодые люди»;
«при отборе должен проводиться до принятия на должность соответствующий экзамен»; «необходимо исключить возможности патронажа, полностью заменив эту система набора на систему проведения экзаменов под наблюдением специального комитета»;
«должна быть проведена реорганизация центральных департаментов для выполнения ими квалифицированно как умственной так и технической работы»;
«высшие должности должны замещаться кандидатами, уже занятыми в системе государственной службы, путем их продвижения по службе в соответствии с их заслугами» [3].
Модель немецкой системы государственной службы (частично сохранившая первоначальные черты до настоящего времени) в конституционном, правовом государстве исходила из принципа необходимости сопротивления посягательствам на законный, конституционный порядок. Однако в данной системе отсутствовал механизм разрешения конфликта между указаниями начальника и противоречащими им воззрениями конкретного чиновника. В случае абсолютного применения данного принципа система управления могла быть парализована. Усматривая в этом возможность ослабления государства, в эпоху проведения империалистической силовой политики не стремились реализовывать данный принцип. Внешняя мощь и экспансия стали доминантами по отношению к вопросу о конституционности даже в умах образованных слоев общества. Вместо того чтобы разработать способы регулирования конфликта в случае получения чиновником противозаконных и антиконституционных указаний, долг чиновников проверять законность и конституционность своих действий, даже при получении указаний, и соответственно выступать на защиту конституции и закона, трактовали как принцип, в очень сильной степени относительный. Возникло стремление добиться от чиновников той же степени послушания, как в военных организациях. Хотя после краха монархии в 1919 Веймарская конституция формально продолжила традицию, рассматривавшую профессиональное чиновничество как инструмент конституционного и правового государства, преимущественное поведение элит и профессиональных чиновников в дальнейшем развитии демократической республики имело сильную националистическую направленность.
Захват власти национал-социалистами в 1933 году, в ситуации, когда для профессиональных чиновников в основной массе была характерна такая позиция, значительно облегчил превращение их в орудие диктатуры. Правовое положение чиновников было в большой степени дестабилизировано системой национал-социалистского государства, где фюрер был одновременно законодателем, главой исполнительной власти и верховным судьей (отказ от принципа разделения властей). Фюрер мог отменить правовой статус даже в ситуации, противоречившей закону. В эпоху национал-социализма был создан и новый закон о чиновниках, в котором содержалась требуемая партийно-политическая направленность, однако, с другой стороны, сохранялась и видимость существования правового статуса на прежней основе. Лишь немногим было ясно, что сама система фюрерского государства ставила ее в полную зависимость от приказов фюрера.
Первые государственные служащие в императорской Японии служили небольшой группе олигархов, которые от имени императора вершили судьбы страны. В период после второй мировой войны система государственной службы страны «восходящего солнца», будучи переориентированной на служение государству, с обязательной подотчетностью ее парламенту как высшему органу власти и избранному им кабинету министров, сохранила, тем не менее многие свои особенности.
Характерен пример США, где в течение многих десятилетий с приходом нового президента (или мэра), сменялся и весь административный аппарат. Подобная система формирования кадрового состава государственных служащих, известная как «система добычи», вела к управленческому хаосу, предельной коррумпированности. Подчас она приводила к экстремальным проявлениям: в 1881 году президент Гарфилд был убит разочарованным соискателем административного поста, который был ему обещан одним из представителей победившей на выборах партии. Реформы в Великобритании в середине 19 века в значительной степени способствовали введению «системы заслуг» в США. В 1883 году был принят Закон о государственной службе (The Civil Service Act - Pendleton Act). В результате его принятия была создана двухпартийная Комиссия по вопросам государственной службы. Закон содержал четыре основных пункта, в основном совпадавших с уже изложенными принципами.
Во многом развитие американской системы государственной службы основывается на идеях известного ученого-теоретика и одновременно видного политика (президента США), В.Вильсона. Наряду с М. Вебером он был одним из теоретиков в данной сфере, внесшим большой вклад в разработку концепции государственной службы как одной из подсистем государства и одного особых видов человеческой деятельности.
За долго до того, как он стал президентом США, В. Вильсон, будучи профессором Принстонского университета, подчеркивал необходимость строго и четкого разделения политической и собственно административной (управленческой) деятельности; отграничения процесса формирования политики, принятия политических решений от их исполнения административным аппаратом: «Администрация находится вне собственно политической сферы. Проблемы административного характера не являются политическими проблемами. Хотя политическая сфера и ставит задачи перед администрацией, последняя не должна страдать от ее вмешательства....» [4]. Идеи В. Вильсона легли в основу принципа политико-административной дихотомии, который по сей день является одной из основ государственной службы, хотя конкретные формы его реализация могут отличаться в значительной степени, как будет показано далее.
Существовала система государственной службы и в дореволюционной России. Одним из первых основополагающих документов считается в российском законодательстве Табель о рангах, введенный Петром I 4 февраля 1722 года. Табель включал 94 наименования гражданских и военных должностей, разделенных на 14 классов. Впоследствии в эту систему неоднократно вносились изменения и дополнения, однако достаточно эффективной и работоспособной она так и не стало, что безусловно было связано с низкой эффективностью всей системы государственного управления в целом. Большевики сделали после революции ставку на полное уничтожение прежнего аппарата государственного управления, включая и систему государственной службы. Чиновники государственной .службы были просто отстранены от дел и заменены преданными новой власти людьми, не являвшимися профессионалами в области управления. Подобное развитие возможно однако только в условиях диктатуры, когда все изменения производятся без учёта интересов тех, кого они затрагивают, и призваны обеспечивать устойчивость данной системы государственного управления любыми средствами. В таких условиях даже при условии сохранения статуса профессионального чиновничества (как это было в Германии), он резко меняет свою содержательную сущность.
Структура и принципы организации государственной службы
Профессиональные чиновники-управленцы играют огромную роль в работе административных органов всех стран, независимо от степени централизации или децентрализации органов государственного управления. Система этих органов сегодня всё чаще подвергается жесткой критике, в том числе и потому, что, как считается, чиновникам обеспечиваются привилегированные условия жизни и деятельности. Однако сложность и комплексность стоящих перед органами управления задач требует и чрезвычайно высокой квалификации занятых в них людей, и особого рода их взаимоотношений с обществом и государством. В ходе самых разнообразных реформ и структурных перестроек именно система государственной службы остается как бы скелетом, на котором держится государство в период существенных перемен в других сферах его деятельности. Именно с этим связана и необходимость, наряду с гарантированием основных прав граждан, конституционной гарантии статуса чиновника государственной службы. При принятии Основного закона РФ был избран статус профессиональных чиновников. Это связано с тем, что современное плюралистическое общество представляет собой поле борьбы между интересами различных организованных групп с их стремлением влиять на существующие властные структуры. Поэтому необходимо наличие независимой от политической власти силы, осознающей свой долг перед всем обществом, стремящейся к справедливому балансу всех интересов. Каждый гражданин должен быть уверен, что чиновники, стоящие на службе государства никогда не предпочтут интересы какой-либо определенной политической группы интересам всего общества. Гарантией этого служат прежде всего, их верность и лояльность по отношению к государству в целом, которые и являются ядром существующего ныне статуса чиновника. Мы уже упоминали о существовавшем в России «Табели о рангах», строго регулировавший прохождение чиновниками ступеней карьеры, который долгие десятилетия считался пережитком прошлого. Система тарифной сетки в госбюджетной сфере – ни что иное, как тот же табель, только в несколько модифицированном виде. Регулирование государственной службы и деятельности ее кадров без подобных регулирующих документов просто невозможно.
Приведем основные условия, которые согласно теории М. Вебера [5] обязательны для успешной деятельности любого государственного чиновника:
* компетентность в вопросах, входящих в круг его деятельности;
* служебная дисциплина;
* включение в определенную служебную иерархию;
* обязательность в выполнении служебных обязанностей;
* профессиональная квалификация;
* оплата в соответствии с занимаемой должностью;
* прохождение определенных ступеней карьеры;
* недопустимость привлечения чиновников к какой-либо дополнительной трудовой деятельности.
Рассматривая современные законы о чиновниках, можно отметить, что все эти требования сохраняются и сегодня, причем они в равной степени накладывают обязательства как на самого чиновника, так и на государство, которое является по отношению к нему работодателем. В соответствии с этими требованиями строятся, например принципы оплаты и обеспечения чиновников (сюда входят кроме должностного оклада, пенсионное обеспечение, обеспечение на случай болезни, обеспечение членов семьи, различные виды доплат, а также сама система прохождения карьеры, которая предусматривает увеличение оплаты по возрасту, в зависимости от места службы, от выслуги лет и так далее).
Система обеспечения чиновников подвергается в последние десятилетия острой критике за то, что она не связана напрямую с результатами и эффективностью труда каждого чиновника. Однако критика эта далеко не всегда обоснована, так как сами условия работы чиновников часто бывают недостаточны для максимально эффективной деятельности. Прямая же привязка оплаты их деятельности к оценке ее эффективности могла бы привести к внесению нервозности и необоснованной конкуренции в деятельность органов государственного управления.
Государственная служба может выполнять свои функции только в том случае, если она достаточно обеспечена как с правовой, так и с экономической точки зрения. Гарантией для деятельности чиновника должны быть такие принципы служебного права, как пожизненный прием его на службу, обеспечение ему и его семье высокого жизненного стандарта. В связи с тяжелым положением на рынке труда и ростом безработицы стабильность положения чиновников становится фактором, усиливающим привлекательность государственной службы. Однако не менее важным фактором является и престиж этой службы в глазах общества, который в настоящее время, к сожалению, падает во многих странах, что усложняет положение государственной службы и снижает мотивацию ее сотрудников, а, следовательно, качество их деятельности.
C ростом задач, стоящих перед государственной службой, и количества занятых в ней встал остро вопрос о наличии в ее структурах рабочих и служащих, статус которых определяется не законодательными актами, а специальными тарифными соглашениями с государством как работодателем. По определению выполнение задач государственного значения доверяется только чиновникам, однако на практике это разделение вряд ли осуществимо. Часто выполнение той или иной задачи доверяется человеку в соответствии с его квалификацией и опытом, а не в зависимости от его формально-правового статуса.
Резкой критике подвергается в последние десятилетия и сильная политизация органов государственного управления. Это противоречит самому принципу построения государственной службы, создающей определенный баланс в современном плюралистическом обществе. О росте политического влияния государственной службы как одного из структурных элементов общественно-политической системы мы уже говорили. Однако существует и другой аспект этой проблемы: усиливается влияние на государственную службу различных политических партий, они всё активнее вмешиваются в ее деятельность. Это явление наблюдатели часто называют «органы управления с партийным билетом».
Особенно ярко это проявляется в высших эшелонах власти, на министерском уровне, а также в борьбе за высшие посты в федеральных административных органах. Естественно, что явление это можно наблюдать в странах с развитой многопартийной системой. В данный момент в России также можно говорить об очень сильном влиянии на административные структуры со стороны двух противостоящих друг другу сил «реформаторов» и «антиреформаторов».
Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы в РФ» в основу функционирования современной системы государственной службы в России заложены следующие базовые принципы:
верховенства Конституции РФ и Федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;
единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
профессионализма и компетентности государственных служащих;
гласности в осуществлении государственной службы;
ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;
стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.» [6].
Анализируя пункты данного закона, мы убеждаемся, что все они базируются на трех основных принципах организации и функционирования госслужбы: законности, демократизме, профессионализме, что является общей чертой систем государственной службы всех демократических государств.
1Основные принципы планирования в системе государственной службы
Основными рычагами приведения в действие системы государственного управления являются, одной стороны решения, принимаемые законодательными органами, в том числе и бюджет, а с другой - персонал, то есть люди, включенные структурно в систему государственной службы. При принятии законодательными органами решений по персоналу в области государственной службы подвергаются даже более тщательному рассмотрению, чем вопросы бюджета, и достижение консенсуса по этим вопросам всегда сильно затруднено. Основной причиной, по-видимому, является то, что при подсчете общегосударственных расходов и в общественном мнении расходы на персонал государственной службы воспринимаются как «напрасные», как отвлечение государственных средств от первоочередных задач. Некоторые причины подобного отношения мы уже рассмотрели.
При планировании затрат на персонал государственной службы учитываются следующие параметры:
* необходимое количество персонала в соответствии с принятой законодателем функциональной программой и имеющимися, выделенными бюджетом ресурсами;
* качество персонала в рамках, определенных конституционными нормами и законодательством;
* конкретные решения о привлечении нового персонала или увольнении уже имеющегося в случае прекращения действия той или иной программы, также только в рамках существующего законодательства.
Все это является элементами собственно планирования, определяющего общие условия деятельности государственной службы. Имеются и более конкретные аспекты работы с персоналом, которые также требуют планирования:
1. Серия решений по использованию персонала (в имеющихся нормативных рамках):
* введение в конкретные должности и сферы деятельности;
* обеспечение мер по руководству персоналом в отдельных параметрах (обеспечение должной мотивации, активной деятельности, преодоление негативных моментов, составление характеристик, продвижение по службе, повышение квалификации);
* руководство персоналом по конкретным вопросам оплаты, обеспечения, ведения личных дел и т. д.
2. Решения по вопросам контроля персонала. Оценка деятельности каждого конкретного работника, а в случае необходимости привлечение к решению этих вопросов специалистов по управлению персоналом.
Проще всего представить себе основные проблемы и направления работы при планировании в области персонала, если рассмотреть их на примере создания нового органа управления (учреждения или ведомства). При этом потребность в персонале (количественная и качественная) определяется при общем планировании всей будущей работы по следующим направлениям:
* определение общей программы и детального плана деятельности;
* определение (анализ) места данного органа в системе государственного управления;
* анализ микроструктуры (т.е. собственно институциональной структуры данного органа);
* анализ производительных факторов, необходимых для деятельности данного органа (финансовые, материальные, человеческие ресурсы).
Таким образом, планирование в области работы с персоналом является частью всех необходимых для создания нового органа видов планирования с первоначальным анализом исходной ситуации.
Результатом планирования количественного состава является определение числа штатных единиц, а качественного состава - установление требований, предъявляемых к кандидатам на ту или иную должность. Эти требования вырабатываются на основе задач, заложенных в программу деятельности, планируемой микроструктурной схемы (организационного плана), имеющихся финансовых средств и материальной базы, а также так называемых "knowledge technolodgy" (знаний и научной подготовки), необходимых в процессе выполнения поставленных задач.
Решения о количественной и качественной потребности в персонале являются основой для проекта ежегодного бюджетного плана, пятилетнего финансового плана, долгосрочного планирования. Все работы по планированию работы с персоналом должны выполняться в строго установленные сроки.
Основные проблемы обеспечения результативности и продуктивности деятельности сотрудников государственной службы
С государственной службой каждый гражданин сталкивается постоянно. Какие же проблемы необходимо решить, чтобы превратить этого чиновника в нашего помощника при решении многих проблем общества. Прежде всего, отметим, что далеко не всегда то, что мы называем бюрократическим стилем работы (в самом негативном смысле этого слова), вина данного конкретного чиновника. Многое зависит от самой организации деятельности органов управления, от их структуры, даже от того, где эти органы власти или государственные учреждения расположены. Немалую роль играет их материальное обеспечение и оснащение, а также обеспеченность помещениями и кадрами. Но самый важный фактор - это сами люди, их подготовка и, что может быть даже важнее, их мотивация к деятельности.
Каждый из участников административной деятельности имеет собственные личностные характеристики, приобретенные в ходе процесса социализации (в семье и обществе) ценностные ориентации и стереотипы. Именно эти ценностные ориентации как фактор, оказывающий влияние в течение длительного периода, а также потребности, возникающие в данной конкретной ситуации, определяют мотивационную структуру личности. При этом определенные стимулирующие моменты побуждают ее к деятельности, а адекватная оценка этой деятельности вызывает чувство удовлетворения.
Можно выделить несколько групп стимулов для активизации деятельности сотрудников государственной службы:
* стимулы, обусловленные самим характером деятельности (организация работы, личная ответственность за принятие тех или иных решений);
* стимулы, возникающие в результате деятельности непосредственного руководителя (признание результатов, общественное признание, поддержка);
* стимулы, вытекающие из профессионального долгосрочного развития и его перспектив.
В процессе мотивации важен стиль руководства. Мотивация и стиль руководства тесно связаны между собой. Стиль руководства, адекватный данной конкретной ситуации, может резко повышать уровень мотивации деятельности. Именно эти два компонента и составляют, прежде всего, концепцию менеджмента, которая всё активнее вторгается в сферу государственного управления, сменяя традиционные методы организации их деятельности. Однако специфические особенности деятельности государственной службы затрудняют его внедрение.
Отметим ряд моментов, которые могут создавать дополнительную мотивацию сотрудников государственной службы в связи с формированием более свободного и эффективного стиля руководства:
* децентрализация при принятии решений (передача части ответственности непосредственным исполнителям). Этот принцип требует, чтобы ответственность за принятое решение нес тот, кто непосредственно его принял, причем часть компетенций для принятия решений передается отдельным сотрудникам;
* постоянная переподготовка руководящих кадров с их переориентацией на кооперативный стиль руководства, о котором уже говорилось;
* внедрение в деятельность государственной службы моделей менеджмента, характерных для частных структур (прежде всего в Великобритании в эпоху Тэтчер, в ФРГ - в органах местного самоуправления, подобные же попытки делались в Голландии).
Главный вывод заключается в том, что государственная служба, как часть современного общества, подвергается всем позитивным и негативным воздействиям в ходе развития и нуждается в постоянном приспособлении к новым тенденциям и требованиям. В связи с этим отметим еще один момент, безусловно, способствующий повышению эффективности деятельности государственной службы, который однако в обществе оценивается далеко неоднозначно. Это использование в деятельности органов управления различных современных технических средств, предназначенных прежде всего для сбора, хранения и передачи информации. Проблема эта достаточно актуальна для развитых стран и в недалеком будущем станет актуальной и для нас. Применение техники интенсифицирует работу государственных служб, облегчает труд людей, создает возможность расширения предоставляемых государственной службой услуг. Однако вызывает тревогу слабая возможность контроля за прохождением информации в электронных системах, доступность хранящихся в них данных для бесконтрольного использования. Все эти вопросы требуют специального рассмотрения, но сама необходимость применения техники не подвергается сомнению, так как в современном мире с его гигантскими объемами информации иной путь просто невозможен.
Таким образом, говоря об эффективности деятельности государственной службы, следует выделить несколько взаимосвязанных моментов:
* подготовка и отбор кадров, полностью соответствующих требованиям и задачам, стоящим перед данным органом управления;
* создание всех необходимых условий для формирования у сотрудников требуемой для деятельности мотивации;
* формирование в обществе соответствующего отношения к государственной службе как к необходимой части общественного механизма;
* обеспечение необходимых материальных условий для деятельности государственной службы, включая и обеспечение высокого материального уровня ее сотрудников;
* использование в деятельности государственной службы всех современных достижений науки и техники, преодоление в обществе страха перед их использованием в данной сфере;
* формирование нового стиля руководства в органах государственного управления, подготовка и обучение руководителей для внедрения этого стиля в практическую работу государственной службы.
Соотношение параметров политической и административной культуры как одна из основ функционирования государственной службы.
Понятия политической и административной культуры
Каждое общество обладает политической культурой, которая не является чем-то статичным и неизменным, так как изменяется во времени в зависимости от тех фундаментальных процессов, которые в нем происходят (например, смена политического строя, экономические, политические изменения). При этом политическая культура всегда соотнесена с культурой административной. Как правило, под политической культурой понимают совокупность мнений, установок, ценностных критериев, которые существуют в данном конкретном обществе по отношению к его политической системе. Это определение дается Алмондом и Вербой. Сравнивая конкретные политические культуры с неким идеальным образом (так называемая «civic culture» или «гражданская культура»), американские исследователи выделили параметры политической ориентации:
• познавательный,
• чувственный,
• оценочный.
Ими же отчётливо сформулированы две модели, характерные для политической культуры демократических обществ:
1. рационально-активная модель («rational-activist»);
2. модель гражданской культуры (скорее идеальная, чем реально существующая конструкция).
Из этих моделей предпочтение отдается второй (первая считается не эффективной). Это объясняется возможностью превращения в помеху вмешательства активных, заинтересованных в политической деятельности граждан в деятельность органов управления. Таким образом, необходимыми для сохранения демократической стабильности «добродетелями» являются пассивность, приверженность традициям и политическая индифферентность масс в сочетании с активностью политических элит.
Как же соотносится с этим понятием понятие «административной культуры»? В работе немецкого ученого В.Янна дается следующее определение административной культуры. Административная культура - это:
1. существующие в обществе по отношению к органам государственного управления значимые ценности, позиции, мнения (коротко говоря, ориентировочные стереотипы, образцы). В соответствии с этим определением носителем административной культуры является всё население, причем, по сути, этот вид культуры является лишь частью политической культуры;
2. ориентировочные образцы и стереотипы, существующие в каких-либо отдельных органах управления или во всех органах управления в целом. В данном случае носителями административная культуры являются сотрудники данного органа управления, а сама административная культура является разновидностью организационной культуры.
3. определённые образцы-стереотипы поведения по отношению к органам управления, в сочетании с определенной формой общественных институтов и институционального поведения.
Как мы можем видеть, в определенных аспектах эти два типа культуры пересекаются, более того, культура административная в узком смысле этого слова (административная культура I) является частью политической культуры общества. Это очень важный момент для понимания места, занимаемого органами управления в любом обществе, а также влияния на их деятельность общественного мнения в рамках той или иной политической культуры.
Вспомним чеховского «Человека в футляре» - тип российского чиновника, закосневшего в своих привычках и стереотипах, презираемого за это и страдающего от этого. Этот образ – квинтэссенция многих представлений о чиновничестве дореволюционной России. Есть и традиционное представление о советском бюрократе – представителе партийной и хозяйственной номенклатуры. Подобное отношение к чиновнику распространено не только в нашей стране. О том, что чиновник ленив, нерасторопен, безынициативен, склонен к коррупции можно услышать и в таких благополучных с точки зрения работы государственного управления странах, как Англия, Германия и др.
Нельзя не отметить, что вопрос престижа государственной службы – вопрос далеко не частный, затрагивающий лишь конкретных, занятых в ней людей. Низкий престиж этого рода деятельности, сложившийся за последние десятилетия в большинстве стран оказывает негативное влияние на отбор и подготовку кадров государственной службы, а значит - и на эффективность ее деятельности. Именно вопрос эффективности и экономичности деятельности государственной службы, стимулов, которые могли бы применяться для улучшения этих показателей, лежат в основе новых концепций административного менеджмента, разрабатываемых учеными многих стран. Все это связано с принципами организации государственной службы, ее внутренней мотивации и оказывается особо важным в условиях движения общества в направлении большей прагматичности и максимальной экономичности любого вида деятельности. Кроме того, с точки зрения личных доходов государственной служба не может ни в одной стране соперничать с частным сектором. И если раньше она привлекала человека своим высоким престижем, то в настоящее время стимулом для привлечения на государственную службу остаются лишь: стабильная занятость и строгие временные рамки.
Особенности политической культуры
и государственная служба как элемент структуры
органов государственной управления
Стоящие перед органами государственного управления и их персоналом задачи и функции отличаются чрезвычайным разнообразием. Поэтому обычно органы государственного управления и всю государственную службу подразделяют на категории:
а) органы поддержания общественного порядка и законности, призванные проводить в жизнь принимаемые законы и подзаконные акты и контролировать их соблюдение всеми, кого они касаются;
б) органы, которые должны производить для населения услуги технического и личного плана на основе законов и распоряжений политического характера. В противовес классическим органам поддержания порядка и соблюдения законности (в их деятельности свобода действий ограничена) эти органы представляют собой дуалистическую (двойственную) систему, сочетающую как правовые, так и специальные аспекты (в зависимости от того, какие услуги оказывает эта служба), что влечет за собой определенную свободу действий при выполнении различных задач;
в) органы экономического регулирования, которые включают деятельность в области получения доходов в государственной сфере, а также распределения расходов между различными ее секторами, а также управление имеющимся имуществом. Основой их деятельности является, прежде всего, строжайшее соблюдение всех законодательных норм. Однако в данном случае большую роль играют и экономические критерии, такие как целесообразность, экономичность, эффективность и результативность.
г) органы общего регулирования, основной сферой деятельности которых является организация деятельности самих органов государственной управления. Они выполняют те общие задачи, которые характерны для всех сфер управления: подбор и принятие на службу персонала, его подготовка и повышение квалификации, оплата и изменение структуры различных служб. Все эти параметры являются основополагающими для органов управления вне зависимости от их специализации.
д) органы политического управления, в которых происходит подготовка решений программно-ориентировочного характера и планирование деятельности, а также содержательная разработка принципов и методов политического руководства отдельными административными единицами (например, министерствами). Эти органы управления характеризуются, прежде всего, близостью к политической сфере. Именно в политических органах особенно сильно проявляются особенности политической культуры.
В ходе развития органов государственного управления происходили изменения в сторону расширения функций и сфер их деятельности, что было связано с индустриализацией и урбанизацией современного общества. Прежде всего, произошло смещение центра тяжести с выполнения задач по поддержанию законности и правопорядка к задачам оказания услуг.
На общегосударственном в настоящее время уровне возрастает значение министерских структур (определяющих общее направление развития и занимающихся стратегическим планированием) в общеполитическом процессе. Это происходит в силу концентрации в этих органах специальных знаний, привлечения к работе в них наиболее квалифицированных и опытных специалистов, а также в связи наличием высокой преемственности в работе министерств в противоположность политической сфере. Отсюда рост роли персонала государственной службы в этих органах.
Увеличивающаяся комплексность проблем регулируемых государством приводит к тому, что основные законы и программные документы также разрабатываются в бюрократических структурах, а парламент (в силу своей недостаточной компетентности), по существу их лишь ратифицирует. Следствием является, с одной стороны, политизация административной сферы, а с другой - де политизация парламентских структур, утрата способности парламента контролировать деятельность административных органов.
В связи со всеми этими процессами меняется место государственной службы и ее персонала, оно становится всё более значительным и определяющим, требует от персонала государственной службы более глубокой подготовки к решению нестандартных задач, большей ответственности при принятии решений.
Общие изменения, происходящие в системах государственного управления, в политической культуре современных развитых государств, отчетливое стремление граждан к активному вмешательству в решение всех вопросов, ранее считавшихся абсолютным приоритетом государства (так называемая «политическая культура участия») также приводят к значительным изменениям в деятельности органов управления, в стиле работы их персонала. Заметно модифицируется тот вид административной культуры, которую мы определили как административную культуру III. Наблюдается формирование так называемого «кооперативного стиля» в руководстве и всей деятельности административных органов. Даже органы поддержания законности и правопорядка развиваются в направлении сотрудничества, переговоров, стремления к достижению консенсуса, что требует особых качеств и умений от каждого из их сотрудников.
Различные способы решения административных задач определяются преобладанием того или иного административного стиля (стиль легислативный/стиль прагматический). Сами же эти стили определяются характером административной культуры. Для сравнения структур и форм административной деятельности в различных странах было проведено исследование по указанным выше параметрам.
Если, исходя их этих параметров, мы попытаемся провести анализ российской административной культуры, то получим следующий результат:
• культуру административной деятельности в целом можно определить как культуру жесткого авторитарного регулирования; организационную структуру как сложную, непрозрачную и фрагментированную;
• разработку программ - как немобильную, ориентированную на статус кво, формализованную;
• образцы поведения - как чрезвычайно конфликтные и наполненные недоверием всех и ко всем.
Можно сказать, что в России существует тип преимущественно бюрократический, но лишенный при этом одного из основных достоинств бюрократических систем - их рационализма.
В связи с быстрым техническим развитием во многих сферах жизни общества и стоящими в связи с этим перед государством большими задачами, а также в связи с последними политическими событиями, которые во многом изменили политическое лицо Европы и всего цивилизованного мира (имеется ввиду объединение Германии, процессы интеграции европейских государств, распад социалистической системы и включение в общеевропейский процесс государств Восточной Европы, а также появление на карте континента новых независимых государств, бывших республик СССР), вновь обострилась дискуссия об управляемости экономических и общественно-политических процессов и о тех формах, в которых должно происходить управление ими, а также об имеющихся для этого в распоряжении политико-административной системы средств и методов. Особого внимания в связи с формированием нового кооперативного стиля руководства заслуживают при этом интерес к использованию в работе органов управления достижений науки и техники, новых инструментов управления, с помощью которых уменьшается непредсказуемость последствий, которые могут быть вызваны теми или иными действиями, т.е. способствуют большей целенаправленности и рационализации управленческой деятельности.
Во всех европейских государствах всё большее значение придается максимально возможной информированности и высокому уровню мотивации всех занятых в органах государственного управления.
Перестройка в системе государственной службы.
Факторы, оказывающие влияние на развитие
и функционирование государственной службы
При рассмотрении государственной службы как одного из важнейших элементов системы государственного управления, необходимо выявить ряд факторов, которые оказали в последние десятилетия существенное влияние на ее развитие и функционирование как в развитых странах, имеющих давние традиции, так и в странах, переживающих период политической и социально-экономической трансформации:
* стремление самых различных стран реформировать свои системы государственной службы, внесение в принципы их деятельности элементов административного менеджмента;
* новые требования к государственной службе европейских государств ЕЭС предъявило принятие решения о создании европейского союза (Маастрихтские соглашения);
* новая политическая ситуация на континенте вследствие выхода на общеевропейскую политическую арену государств Восточной Европы и бывших республик СССР, что также предъявило новые требования к государствам и их администрациям;
* резкое изменение экологической обстановки в мире, появление новых опасных болезней и возвращение многих старых потребовало образования новой сферы межгосударственного сотрудничества и новой сферы деятельности государственных чиновников.
В течение последнего десятилетия практически во всех странах наблюдается стремление к проведению административных реформ, которое связано с изменением представлений о роли государства и его органов управления, выражающемся в возникновении концепции так называемого «административного менеджмента». Под этим широко распространенным термином понимается обычно стиль управления, резко отличающийся от существующих ныне бюрократических методов и характеризующийся в общих чертах следующими особенностями:
* ориентация на профессиональный и ответственный менеджмент,
* наличие инструментов и стандартов определения результативности административной деятельности и контроля за результатом на ее выходе;
* обособление и предоставление самостоятельности отдельным административным единицам;
* усиление конкуренции между участниками процесса;
* использование инструментов и практических приемов менеджмента, характерных для частного сектора - более строгая дисциплина и экономия в использовании ресурсов.
Подобные стремления наблюдаются во всех развитых странах что связано как с экономическими факторами (усиливающийся во многих странах кризис), так и с изменениями в политической культуре, в ценностных ориентациях, когда верность государству и следование установленным правилам уступают место стремлению к достижению конкретного результата. Все эти факторы очень значимы системы государственной службы.
Попытки реализации концепций административного менеджмента делаются во многих странах. Основные направления этих усилий в основном можно свести к следующим:
1. сокращение функций, выполняемых государством, передача этих функций частным структурам или так называемому третьему сектору (сектору услуг), концентрация деятельности государственной службы только на особо важных задачах;
2. стремление к демократизации, предоставлению гражданам возможности участия в процессе принятия решений органами управления, возможно большее приближение их деятельности к каждому гражданину;
3. снижение степени бюрократизации органов управления, уменьшение потока распоряжений и регулирующих решений;
4. реорганизация государственной службы путем создания более четких организационных структур, предоставления ряду органов самостоятельности (создание так называемых агентств), децентрализации, рационализации самого административного процесса;
5. улучшение финансового регулирования с помощью выделения средств под конкретные результативные программы, выделения средств органам управления в виде глобальных бюджетов, стремления к гибкой бюджетной политике, внутреннему учету, использованию рыночных механизмов;
6. интенсивное ориентирование персонала государственной службы на конечный результаты его деятельности (учет опыта частного сектора, определение уровня оплаты труда в зависимости от его результатов, другие стимулирующие моменты, гибкое использование персонала и его развитие).
В отличие от «идеальной модели» бюрократии по Веберу, современная модель административно-государственной деятельности включает очень сложные характеристики. Выделим наиболее существенные из них:
• применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавание образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с использованием методов математического моделирования социальных процессов при выработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);
• прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локализации недостатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;
• анализ, обобщение и интерпретация социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;
• организация и проведение исследований по изучению социально-политических, и социально-экономических процессов в районе (области, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;
• прогнозирование развития социально-политических, социально-экономических и организационных процессов в объектах управления, проектирование программ нововведений и их осуществление;
• применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации.
Кроме того, в отличие от времени создания веберовской идеальной модели бюрократии, сегодня государственный чиновник работает в условиях демократического, а не авторитарного государства, что накладывает на его деятельность дополнительную специфику:
• в демократическом обществе обыкновенные граждане и законодатели активно и открыто критикуют государственную администрацию, зачастую призывают к созданию различного рода комиссий по расследованию ее деятельности в том или ином направлении, в результате чего высокопоставленные чиновники вынуждены прислушиваться к общественным настроениям и мнениям партий. Поэтому даже стиль деятельности государственного чиновника сегодня существенно отличается от идеального “веберовского”;
• государственные чиновники обладают собственной психологией и стремлением «пустить пыль в глаза», они действуют далеко не в тех стерильных условиях, которые подразумевал М.Вебер;
• кроме того, с конца 70-х годов стала возрастать политическая роль государственных чиновников, особенно занимающих высшие административные должности, что существенно принизило тезис об обязательной политической нейтральности государственного служащего.
При наличии указанных тенденций во всех европейских странах всё большее значение придается высокой квалификации и мотивации всех занятых в государственной службе. Связаны эти повышенные требования и с процессами дальнейшей интеграции в рамках ЕЭС, и с развитием новых форм сотрудничества с бывшими социалистическими странами, что вызвано необходимостью совместной работы при столкновении различных административных культур, особенности которых не должны тем не менее мешать достижению консенсуса.
Все большую роль играет экологический аспект. Именно государственная служба может и должна особенно эффективно противостоять разрушению окружающей среды, именно государство своей властью призвано сохранить среду обитания своих граждан. Однако этот аспект деятельности государственной службы, как ни какой другой предполагает ее взаимодействие общественными организациями и отдельными гражданами, что еще прочнее включает государственного служащего в общую систему функционирования общества, которому он должен служить.
Кадровая политика и система государственной службы в период проведения экономических реформ в России
С точки зрения кадровой политики экономическая реформа затрагивает не только экономическую сферу, но и все остальные сферы деятельности государства, прежде всего деятельность государственного аппарата. Резкое сокращение методов административного руководства в пользу методов экономического регулирования влечет за собой:
* прямое сокращение той части государственного аппарата, которая занималась планированием производства и распределением ресурсов;
* необходимость перехода к прогнозным и экономическим методам формирования государственных решений;
* необходимость тщательного экономического и юридического обоснования принимаемых государственных решений, а также прогнозирования и учета их последствий.
Все эти факторы оказывают очень сильное влияние на систему государственной службы. В наибольшей степени это влияние сказывается на деятельности таких категорий государственных служащих как руководящие работники всех уровней, работники финансово-экономической сферы, работники отраслевых подразделений, работники юридических подразделений.
Продолжение реформ неизбежно привело к проведению коренных преобразований в государственном устройстве, а вследствие этого и в системе государственного управления. На место государства, подавляющего оппозицию в политической сфере и пытающегося управлять материальными потоками в масштабах всей страны, приходит другое, воздействующее на экономику косвенным образом через финансовые институты и решающее проблему балансировки различных политических сил, выражающих интересы различных слоев и групп населения. Как мы уже отмечали ранее, при решении этой проблемы государственная служба и ее персонал приобретают особое значение. Особая сложность проведения реформ заключается в том, что преобразования осуществляются существующими структурами исполнительной власти, которые должны одновременно создавать новые механизмы государственного управления и продолжать управление существующими ныне структурами.
В этот период неизбежно происходит ослабление всех видов контроля, в том числе и за соблюдением законности. Недостает квалифицированных специалистов по многим не существовавшим ранее направлениям деятельности государственной службы, несовершенство деятельности органов управления порождает желание и предоставляет возможность пользоваться подобным положением в личных интересах.
За прошедшие с момента начала проведения реформ 10 лет в системе государственной службы РФ произошли существенные изменения. Далеко не всегда их направление удовлетворяло как систему государственного управления, так и граждан, являющихся основными потребителями «продуктов», производимых в административной системе.
В связи с этим в 2001 году были предприняты новые усилия для совершенствования системы государственной службы и повышения ее роли в российском обществе.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ
СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РФ
До 1991 года государственная служба в СССР и РСФСР не существовала ни как социально-политический институт, ни как понятие. Понятие «аппарат» использовалось для определения различных категорий «служащих», которые были разделены на «партийных», «советских», «профсоюзных», «комсомольских» работников и хозяйственных руководителей. К высшим категориям этих работников может быть также отнесено понятие «номенклатура». В целом, специалисты по управлению (западные, прежде всего) подчеркивают, что ни по одному из параметров, кадры «управленцев» социалистических стран не могут быть сопоставлены с государственными служащими развитых демократических государств. К главным особенностям первых можно отнести следующие:
отсутствие специальной системы государственной службы как социально-политического института, обладающего собственными параметрами, спецификой деятельности, особым правовым статусом;
отсутствие специальной системы подготовки государственных служащих и особых требований к поступающим на государственную службу;
отсутствие особого этического кодекса, за исключением требования соблюдения полной лояльности действующему политическому режиму или даже конкретному руководителю;
отсутствие профессионализма как основной характеристики государственного служащего;
отсутствие четко очерченной компетенции, а также способности и готовности принимать самостоятельные решения и нести за них ответственность;
крайняя политизация всего процесса управления и, соответственно, деятельности служащих.
В начале процесса демократизации (в начале 90-х годов) была разработана первая концепция создания в РФ цивилизованной, профессиональной, демократически ориентированной системы государственной службы. В качестве основных параметров модели государственной службы в РФ были определены следующие:
Демократия как целесообразная и социально приемлемая форма организации и функционирования государственной власти. Государственная служба призвана разрешать противоречия между политическим плюрализмом общества и целостностью государства как системы.
Правовое государство как системно-образующий фактор. Государственная служба должна действовать только в рамках закона. Именно это обеспечивает также качество принимаемых законодательных актов и их реальное исполнение. Растущее значение и ответственность органов государственного управления, а значит и системы государственной службы, в процессе интеграции российского общества, что делает развитие системы жизненно важным.
Переход к рыночным формам ведения хозяйства, а также процесс демократизации всего общества и превращения его в открытое и демократическое. В сложных условиях реформирования экономики государственная служба должна привнести в государственное управление программно-целевой подход, управленческий профессионализм, правовую компетентность, организованность и дисциплину, устойчивость и надежность конституционного строя, внимательное отношение к потребностям граждан и их доброжелательное обслуживание, законность, рациональность, эффективность и многие другие элементы.
Как можно видеть, к системе государственной службы предъявляются очень высокие требования, которым она пока далеко не всегда может соответствовать.
Это выдвигает на первый план в развитии системы ряд проблем, которые специалисты по вопросам государственной службы объединяют в ряд проблемных блоков:
создание системы законодательного и иного нормативного регулирования государственной службы как целостного социально-правового института;
определение контрольных параметров и состояния, а также «мощности» государственного аппарата и его кадрового обеспечения;
создание системы подготовки и развития всех категорий государственных служащих;
отработка структур и технологий управления сферой государственной службы; обоснование и введение в практику критериев и процедур оценки социальной эффективности государственной службы, использование их как обратной связи.
За прошедшие годы российской государственной службой, несмотря на все трудности и сложности переходного периода был пройден большей путь. В 1995 году Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы», ставший основой формирования новой по основным параметрам системы. Была также предпринята попытка разработать и принять «Кодекс государственной службы», закончившаяся, к сожалению неудачей. Как показала практика, далеко не все проблемы удалось решить, а многие тенденции развития приобрели скорее негативный характер.
В связи с этим в 2001 году была разработана и принята «Концепция реформирования системы государственной службы РФ», основные положения который должны стать программой развития системы в течение ближайших пяти лет. Распоряжение президента РФ от 15.08.2001 предусматривает создание Комиссии по вопросам реформирования ГС РФ в составе представителей Государственной Думы, Правительства РФ, администрации Президента, а также президента-ректора РАГС и ректора Государственного университета – Высшей школы экономики. Кроме того, создана межведомственная рабочая группа по подготовке программы реформирования ГС РФ, федеральных и иных нормативных правовых актов о государственной службе.
Во вводном разделе концепции подчеркивается значение целостной системы государственной службы для обеспечения реализации функций государства, повышения эффективности экономики и развития гражданского общества, в построении демократического правового федеративного государства. При этом указывается на то, что за прошедшие годы уже сложились конституционные основы государственной службы как «важнейшего механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления».Как уже было сказано ранее, современное состояние ГС РФ характеризуется следующими проблемами:
отсутствие целостной системы государственной службы;
наличие противоречий в законодательстве;
снижение престижа ГС и авторитета государственных служащих;
слабое использование современных технологий;
непоследовательность кадровой политики;
низкая эффективность профилактики коррупции и борьбы с ней, а также слабый контроль над деятельностью органов ГУ со стороны гражданского общества;
несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе;
отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, неразработанностью механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.
I. Цели, основные задачи и этапы реформирования
государственной службы
К целям реформы ГС относятся следующие: кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы ГС с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей РФ.
Реформирование ГС рассматривается как приоритетное направление государственного строительства и предполагает решение следующих задач:
приведение системы ГС и технологий профессиональной деятельности ГСЛ в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;
определение видов государственной службы и их законодательного урегулирования;
создание комплексной нормативной правовой основы регулирования ГС на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов РФ;
разработка эффективных механизмов прове