Доклад Уполномоченного по правам человека как средство достижения целей
Александр Козицкий, Уполномоченный по правам человека в Краснодарском крае
Владимир Козлов, Заведующий отделом правового, информационно-аналитического и организационного обеспечения Уполномоченного
О становлении института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации (далее - Уполномоченный) написано довольно много статей. Их авторы основательно подвергали анализу региональные законы об Уполномоченном, указывая на их сильные и слабые стороны.
Различия законодательной основы деятельности Уполномоченных очевидны и воспринимаются уже специалистами как реальность. Пока они не являются препятствием, но могут им стать на этапе развития института. В этой связи, очень важным делом является выработка единых стандартов деятельности Уполномоченных, в том числе и составлении доклада.
Можно с большой долей уверенности утверждать, что на данный момент среди Уполномоченных существует понимание необходимости подготовки ежегодных и специальных докладов. В то же время пока нет единого мнения в отношении их формы, содержания и порядка его прохождения через различные властные и общественные структуры. Подтверждением тому являются изданные доклады Уполномоченных, которые значительно рознятся друг от друга.
1. Региональное законодательство о докладе Уполномоченного
Законы об Уполномоченном едины в том, что они называют два вида докладов: ежегодный и специальный. Их отличие в том, что ежегодный доклад представляется по итогам деятельности Уполномоченного за прошедший год, в то время как специальный доклад узко направлен на изложение, как правило, одной проблемы, т.е. является тематическим. По содержанию первый шире второго. Кроме того, составление ежегодного доклада является обязанностью для Уполномоченного, а специальный доклад или доклады могут быть составлены по его желанию. Их количество не регламентируется.
К сожалению, на этом общий подход законодателей к докладу заканчивается. Дальше присутствует местное творчество, которое касается ежегодного доклада. О специальном докладе больше не упоминается.
Здесь мы должны обозначить, что под термином «доклад» в данной статье понимается как доклад о деятельности Уполномоченного, так и отчет о деятельности Уполномоченного. Название того и другого итогового документа встречается в различных региональных законах. Различия между ними есть, если их сравнивать относительно соблюдения принципа независимости Уполномоченного.
Отчет предполагает, что Уполномоченный должен отчитаться о своей деятельности органу его назначившему, который вправе дать оценку его деятельности. По нашим российским меркам, таким органом является региональная законодательная власть.
Доклад о деятельности дает Уполномоченному более широкое поле для маневра. В то же время, он не является классическим, как, например, доклад о состоянии прав человека. Такие доклады приняты у зарубежных омбудсманов и правозащитных организаций. Их классика в том и состоит, что их составители максимально независимы от мнения других.
Как правило, законодатель устанавливает срок составления доклада, некие требования к его содержанию, а также каким образом он должен быть доведен до властных структур и обнародован. И здесь мы наблюдаем различные стандарты.
Проводя параллель между докладом и отчетом нельзя не сказать, что их отличие будет реальным только в том случае, если закон об Уполномоченном содержит норму о его независимости от ветвей власти. В противном случае, доклад на практике может стать отчетом.
Особый интерес вызывает вопрос доведения доклада. Предлагаются два способа: направление и представление законодательному органу. Необходимо отметить, что в настоящее время сообщество Уполномоченных имеет сторонников каждого из этих вариантов, которые аргументировано заявляют свою позицию, критикуя другую.
Отличие между способами доведения доклада весьма существенны. В случае направления доклада предполагается, что он будет разослан некоторым должностным лицам. В некоторых законах указан даже их перечень.
Представление доклада является более сложной процедурой, поскольку доклад должен быть представлен Уполномоченным законодателям. К сожалению, сам порядок представления не определен в законе. Выход был бы найден, если бы процедура была прописана в Регламенте законодательного органа, но пока об этом никто из Уполномоченных не информировал своих коллег.
На основании изложенного, попробуем определиться в вопросе, что из себя представляет доклад глазами законодателей? Назовем его основные признаки:
- итоговый документ за истекший (истекший)год;
- составлен в указанный срок (если он указан в законе);
- направляемый в соответствующие структуры или представляется законодательной власти;
- в содержании которого должны быть отражены обязательные требования закона (если они указаны в законе);
- подлежащий обнародованию через СМИ
2. Представление доклада законодательному органу
На самом деле включает в себя гораздо больше понятий, чем о нем сказали законодатели.
В идеале, доклад предоставляет Уполномоченному возможность высказать свое мнение по ряду вопросов, которое может и не совпадать с официальным. Он может быть «оружием» Уполномоченного, играть роль системы «сдержек и противовесов» в общении с властными структурами и другим окружением.
Доклад может быть сориентирован на действия, где не исключается взаимные уступки, иметь конкретное направление и многое другое.
Он средство (инструментарий) с помощью которого Уполномоченный достигает поставленные им цели в своей деятельности.
Обозначенное нами понимание доклада ставит нас на сторону тех, кто считает принципиальным действием его представление законодательному органу. И вот почему.
Нельзя добиться существенных изменений ситуации с правами человека в лучшую сторону, если рекомендации Уполномоченного не найдут своего отражения в законодательных и иных актах. При этом важно, чтобы их реализация осуществлялась с участием и самого Уполномоченного. И, если Уполномоченный берет на себя роль лоббиста общественных интересов, то наиболее эффективный путь будет именно через законодателей. В данном случае, может быть и не столь важно обладает ли он законодательной инициативой.
При наличии законодательного пробела в отношении правил прохождения доклада в законодательном органе возникают разные коллизии. Не удивительно, если доклад будет подвергнут той же процедуре как и законопроект. Поясним на примере Законодательного Собрания Краснодарского края (далее - ЗСК).
После поступления доклада в ЗСК он был размножен и распространен среди 70-ти депутатов, образующих 13 комитетов. Затем состоялось расширенное заседание Комитета по вопросам законности, правопорядка и правовой защиты граждан ЗСК, считающимся профильным, на котором Уполномоченный представил доклад присутствующим. Он ответил на ряд возникших вопросов.
Не зависимо от этого мероприятия, свое видение на доклад письменно высказали и другие комитеты, которое в некоторых случаях отличается от видения проблем самим Уполномоченным. На языке депутатов такие отличия называются поправками.
Некоторые из присутствующих на Комитете депутатов поняли, что фактически ими нарушается статья закона о независимости Уполномоченного, но в отсутствии прописанных правил они все же решили следовать своему Регламенту. Так появился протокол, из которого трудно понять в чем состоит причинно-следственная связь между состоявшимся слушанием доклада Уполномоченного и принятым решением:
«1. Проект постановления Законодательного Собрания Краснодарского края "О докладе Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае о своей деятельности в 2003 году" отклонить.
2. Создать рабочую группу из числа депутатов комитета по выработке взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае с Краснодарским краевым судом, прокуратурой края, правоохранительными органами края для оказания содействия Уполномоченному по правам человека в Краснодарском крае в реализации своих прав по защите основных прав и свобод человека и гражданина.
3. Уполномоченному по правам человека в Краснодарском крае представить депутатам комитета необходимые справочные материалы для использования в работе».
Как будут дальше развиваться события, пока не известно. Очевидным остается только то, что для вынесения вопроса о докладе на сессию необходимо его включение в повестку дня Комитетом. А поскольку депутаты не связаны сроками представления доклада, то его прохождение в ЗСК может затянуться. Так, в прошлом году доклад был представлен Уполномоченным на сессии только в конце апреля.
Отсутствии механизмов порождает многие вопросы. Например, когда можно считать работу над докладом законченной: при его поступлении в ЗСК или после опубликования? Или, можно ли считать представление доклада Уполномоченным Комитету окончательным или необходимо его вынесение на пленарное заседание? Вправе ли Уполномоченный обнародовать доклад до его представления в ЗСК?
Что касается нашей позиции, то она такова, что Уполномоченный должен использовать трибуну сессии для выступления, которое, как мы полагаем, должно быть «пояснительной запиской» к докладу. В этой связи очень важной становится системная работа с депутатами в период обсуждения доклада в комитетах ЗСК. Работа над докладом будет считаться законченной только после его официального обнародования. И, если в процессе его обсуждения, будут найдены взаимоприемлемые варианты решения проблем, то Уполномоченному следует идти на компромисс. Это значит, что для Уполномоченного приоритетными являются действия, а не формальное изложение фактов.
Уполномоченный может использовать некоторые способы обнародования доклада, например, - общественные слушания - как средство своей поддержки, если этого требует ситуация. В этом арсенале средств полезным действием является и информационное освещение самого процесса прохождения доклада в законодательном органе. Так, например, нами была распространена информация в Интернет о слушании доклада в Комитете ЗСК с указанием негативной позиции некоторых депутатов. В последующем эта информация была широко растиражирована среди российской и зарубежной аудитории Агентством социальной информации (АСИ). К нам стала поступать реакция на публикацию, что, в общем, является положительным моментом.
3. Структура и содержание доклада
Как уже отмечалось выше, единой структуры (формы) доклада в настоящее время не существует. Разнообразен подход и к его содержанию.
В настоящее время наметилась устойчивая тенденция к увеличению объема доклада в зависимости от времени пребывания Уполномоченных на должности. Оправдано ли это?
Опыт деятельности омбудсманов за рубежом говорит об обратном. Доклад стараются ограничивать по объему, доводя его до максимум 40-50 листов, что является своего рода предпосылкой к тому, что его прочтут те, кому он адресован. Он представляет из себя аналитический документ, отражающий состояние прав человека с приведением характерных примеров из практики, содержащий выводы и рекомендации, направленные на соблюдение прав человека.
Монотонное описание, имевших место обращений граждан, делает доклад не интересным для читателя и увеличивает риски для Уполномоченного, связанные с достоверностью изложенных в его докладе фактов. К тому же, деятельность Уполномоченного, касающаяся обращений граждан, на наш взгляд, не является приоритетной по отношению к другим возложенным на Уполномоченного задачам. Это, прежде всего, источником получения обратной связи от заявителей о состоянии прав человека в той или иное отрасли.
Любой доклад должен быть направлен на определенную целевую группу. Желательно, что бы для каждой из этих групп он содержал свою «изюминку». Кстати, население может быть не всегда первоочередной группой. Иногда ситуация складывается так, что интересы целевых групп могут быть не совместимыми и даже диаметрально противоположными. Умение пройти по «лезвию ножа» и есть признак профессионализма составителя доклада. Если это не возможно сделать, то доклад может быть подвергнут корректировке (ранее мы говорили, что торги уместны). В любом случае, необходимо максимально стремиться к тому, чтобы доклад не стал основой необратимого конфликта.
Мы пришли к выводу, что наиболее правильной является такая форма, которая отражает задачи, возложенные на Уполномоченного законом. У нас их четыре:
- содействие беспрепятственной реализации основных прав и свобод человека и гражданина и всемерное содействие их восстановлению в случае нарушения государственными органами, органами местного самоуправления в Краснодарском крае и должностными лицами;
- внесение предложений по приведению законодательства Краснодарского края в области прав и свобод человека и гражданина в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
- развитие международного и межрегионального сотрудничества в области прав и свобод человека;
- правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты.
Очевидно, что они стандартные для многих Уполномоченных. Исходя из них, мы обозначили четыре раздела с созвучными названиями. Дополнительно мы ввели «Введение», в котором обозначили цели доклада и указали принципы, которыми мы руководствовались при его составлении. Особенность именно этого доклада стало то, что мы в доклад включили некоторые элементы правового просвещения, так как пришли к пониманию, что не все осведомлены о целях и задачах института Уполномоченного в крае.
Отдельным разделом в докладе обозначены основные факторы, которые влияли на развитие института Уполномоченного в истекшем году. Для нас этот раздел является весьма важным, поскольку помогает критически оценить роль созданного института Уполномоченного по правам человека на фоне предпринимаемых усилий по развитию края в целом, а также поднятия его имиджа на различных уровнях.
В качестве заключения, в докладе изложены выводы и предложения, которые, фактически, являются «выжимкой» из всего его текста.
Весь доклад делится на главы со сквозной нумерацией, а некоторые из них на подглавы. Предполагается, что главы, в зависимости от актуальности проблем, будут изменяться по названию. При этом разделы будут неизменными.
В докладе, при классификации нарушений прав человека по их категориям мы использовали международные стандарты, прежде всего Европейскую Конвенцию по защите прав человека, и Конституцию Российской Федерации.
Заключая данную статью, хотелось бы вернуться к ее названию. Мы действительно считаем, что доклад – это средство достижения целей, поставленных Уполномоченным, а не простая формальность. Мы не предлагаем готовых рецептов, а только выражаем свое мнение.
И еще, если институт Уполномоченного действительно имеет намерение развиваться, то, прежде всего, должны быть выработаны стандарты составления докладов и их дальнейшего продвижения.
Мы призываем к сотрудничеству всех заинтересованных лиц.
г. Краснодар
27.02.2004 г.
Опубликовано - Цымбалова Наталья, 01.03.2004, 09:51 Последний редактор - Цымбалова Наталья, 13.03.2004, 01:22