| |
На сайте СПб центра СТРАТЕГИЯ размещена статья А.Сунгурова "Публичная политика: в поисках определения"Александр Сунгуров
Публичная политика: в поисках определения
Прежде всего, можно констатировать наличие как многозначного понимания публичности, так и неоднозначного отношения к самому термину в современной России. Ситуация тем более усложняется, когда мы рассматриваем оба неоднозначных термина «публичный» и «политика» вместе. Прежде всего надо четко зафиксировать, к какой именно политике – в смысле «politics» или «policy» мы относим термин «публичный». При применении обсуждаемого термина к политике как борьбе за власть, публичность воспринимается как «зрелищность», «театральность», за которой приятно и интересно следить по телевизору, однако влияние на происходящие события также, как в театре – никакого [1] При этом и сами средства массовой информации начинают уже не отражать политические события, а непосредственно их творить – вспомним, в частности, действия «телекиллера» В.Доренко или дискуссии на НТВ в конце 90-х годов.
Более эффективно, на наш взгляд, относить термин «публичный» к политике в смысле «policy», включая в фокус рассмотрения характер, процедуру процесса разработки и реализации программ деятельности власти различного уровня. Строго говоря, к такой программе деятельности может относиться и сама процедура выборов, насколько она прозрачна и открыта, то есть можно говорить и о «policy of politics».
Таким образом, под публичной политикой можно понимать программы и приоритеты органов власти, механизмы и технологии их реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий социальных групп (страт) общества через их представителей.
Легко видеть, что понимаемая таким образом публичная политика оказывается тесно связанной с понятием общественного участия в принятии властных решений. Поэтому можно также сказать, что публичная политика представляет собой способ и результат общественного участия в процессе принятия жизненно важных для общества решений. Мы видим, что становление публичной политики – это необходимое условие становления демократии участия, которая может прийти на смены электоральной демократии, демократии голосований только в случае развития практик общественного участия, которые только и способны превратить закрытую, келейную, «государеву» политику в политику открытую, прозрачную и подотчетную населению – то есть политику публичную.
Важно понимать вместе с тем, что сами собой практики и технологии общественного участия развития не получат. Они могут быть реализованы только усилиями конкретных людей и организаций, которые готовы затрачивать время и другие ресурсы для развития таких практик. Таким образом, становление публичной политики зависит от усилий всех акторов этого процесса, к которым в соответствии с Н.Шматко [2], можно отнести и политиков, и представителей СМИ и ученых-социологов. Вместе с тем если рассматривать современную российскую ситуацию, то в списке основных творцов публичной политики – собственно политиков, журналистов и ученых-социологов – не хватает самих представителей неправительственных организаций, лидеров организаций третьего сектора, которые вносят в формирование именно публичной политики достаточно существенное влияние. На мой взгляд это влияние сегодня даже превосходит влияние ученых-социологов и журналистов. В качестве примера можно привести, например, влияние лидеров сетевых правозащитных, экологических организаций, союзов потребителей, которое было оказано на способ подготовки и проведения Гражданского форума в Москве в ноябре 2001 г [3], а также разнообразную деятельность коалиции «Мы, граждане» [4].
Нельзя не отметить еще одну характеристику публичной политики – она невозможна без существования процесса разнообразных коммуникаций общественных групп по поводу целей и задач государственной власти и местного самоуправления. Тем самым мы видим четкую взаимосвязь обсуждаемого понятия с еще одним важным понятием современной политической мысли – с понятием делиберативной демократии, демократии обсуждений.
Подводя итог, попробуем определить основные составляющие публичной политики (в смысле policy) и необходимые условия ее существования.
Прежде всего, власть должна быть прозрачной. Под прозрачностью сегодня понимается во-первых, наличие свободного (за исключением специально оговоренных случаев) доступа к правительственной информации, возможность ее получения в понятной для жителей форме, а также наличие реальных механизмов общественного влияния на принятие властных решений.
Во вторых, власть должна быть нацелена на решение проблем жителей, на удовлетворение их потребностей и запросов. Именно в этом должны видеть свою миссию властные структуры различных уровней, а не в «реализации государственной политики в той или иной области» [5] Реализации этой цели требует перестройки самой структуры исполнительной власти, перенос фокуса их внимания от взаимоотношений с вышестоящими властными структурами на налаживания постоянного сотрудничества с местным сообществом. Проблема современной России заключается в частности, в том, что у нас у нас пока не сложились устойчивые местные сообщества, и само его развитие часто зависит от конструктивной роли местной власти. Возможно, здесь можно было бы использовать американский опыт, когда в структуре местных администраций работают специалисты по развитию местных сообществ. Одновременно в центре внимания власти должно быть развитие сотрудничества с уже существующими организациями третьего сектора, с бизнес-ассоциациями, профсоюзами и т.д.
Важным показателем публичности власти является наличие системы консультаций с гражданскими организациями, представляющими интересы определенных групп населения, оформленной в виде постоянно действующих структур (Консультативные советы, Общественные палаты, и т.д.). При этом необходимо максимально избегать имитационных технологий.
Перенос в центр внимания решение проблем жителей требует разработки методов выявления этих проблем, а также обсуждения этих проблем и путей их решения с самими местными жителями. При этом представителям власти придется столкнуться и с консерватизмом жителей, и с феноменом «NIMBY» - «стройте важные для развития города объекты где угодно, но только не рядом с моим домом («не у меня в заднем дворе» - «Not In My Back Yard»). Соответственно, власти должно быть выгодно сотрудничество с просвещенным, граждански образованным местным сообществом, поэтому власть будет заинтересована в развитии гражданского образования и просвещения населения.
В третьих, для успешного развития публичной политики власть должна быть эффективной, соответствующей современным требованиям менеджмента. Прежде всего, она должна научиться бороться с собственными нерадивыми или коррумпироваными чиновниками. Во вторых, она должна использовать передовые управленческие подходы. Сюда относится и включение элементов командной организации в работу властных структур, т.е. переход от строго иерархической формы организации к использованию матричной и даже возможно сетевых структур, и внимание к постоянной переподготовки своих сотрудников, максимально используя при этом интерактивные методы обучения. При этом необходимо развитие не только системы контроля исполнения решений, но и разработанных критериев эффективности своей работы. Важным показателем стремления к повышению эффективности является использование независимой оценки эффективности, реализации определенных проектов и программ. И здесь может оказаться очень полезным опыт оценки проектов, который уже накоплен в Третьем секторе неправительственных организаций.
Существенным показателям эффективности власти является также система подготовки решений, выявления и поиска решений существующих проблем. Наряду с системой консультаций, упомянутой ранее, важным является сотрудничество власти с независимыми экспертами, с научным сообществом, с фабриками мысли и Центрами публичной политики, которые способны увидеть проблему еще в стадии ее зарождения и предложить нетривиальные способы ее решения. Подчеркнем, что наличие собственных аналитических подразделений и структур не исключает сотрудничества с независимыми Центрами публичной политики, так как система поиска решений только внутри иерархических структур всегда несет в себе опасность действий в «наиболее приятном» для руководства направлении.
Наконец, важнейшей интегральной характеристикой публичной политики является доверие к властным структурам со стороны населения. Это доверие возникает, если жители видят, что власть действительно прозрачна, действительно нацелена на решение его проблем и при этом по-настоящему интересуется его позицией по различным вопросам жизни сообщества, а также видят, что властные структуры в состоянии работать эффективно, чтобы решать эти проблемы. При этом образованные граждане легко отличат действительный интерес власти к их мнению и позиции, от срежиссированной «пиаровской» акции.
Легко увидеть, что приведенные выше характеристики публичной политики связаны между собой и дополняют друг друга. Так, внимание власти к позициям и мнением населения, являющееся необходимой характеристикой ее нацеленности на решением проблем жителей, с другой стороны, обозначает ее готовность к принятию рекомендаций для исполнения, желание разрабатывать и внедрять такие формы учета мнения населения, которые бы, с одной стороны, не противоречили требованию эффективности власти и, с другой, не были бы имитацией общественного участия.
Ясно также, что внимание власти к гражданскому образованию населения хорошо корреспондирует с пониманием важности постоянной переподготовки собственных сотрудников, важной частью которого является их понимание важности развития публичной политики, т.е. по сути – гражданское образование.
Итак, на наш взгляд, власть может считаться публичной, если она является прозрачной, эффективной, а также нацелена на решение проблем населения и пользуется его доверием.
_________________________
1.- Зудин А.Ю. Новая публичность? Моноцентрическая система и режим консультаций. – В кн.: Сборник программ и тезисов участников секции №11 «Публичная политика как инструмент российского выбора» Третьего всероссийского Конгресса политологов «Выборы в России и российский выбор», 28-29 апреля 2003 г., Москва. – Москва: Центр публичной политики, 2003, с. 8-13.
2. - Шматко Н.А.. Феномен публичной политики. – Социологические исследования, 2001, № 7, с. 106-112.
3 - См., например, нашу статью «Гражданский форум в Москве. Заметки участника» в кн.: Межсекторные взаимодействия (Методология, технологии, правовые норм, механизмы, примеры). Настольная книга - 2002. Альманах. /Под ред. Н.Л.Хананашвили. - М.: РБФ "НАН", 2002, с.148-163
4 - См., напр. Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия / Отв. ред. Н.Ю.Беляева - М.: 1997. - 238 с; а также тезисы участников коалиции в Сборнике программ и тезисов участников секции №11 «Публичная политика как инструмент российского выбора» Третьего всероссийского Конгресса политологов «Выборы в России и российский выбор», 28-29 апреля 2003 г., Москва. – Москва: Центр публичной политики, 2003,.
5 - Последняя формулировка взята из формировок миссии своих организаций руководителями подавляющего числа муниципальных организаций Красноярска в процессе исследования, проводимого в этом городе местной организацией «Байкал-Линк».
Опубликовано - Сунгуров Александр, 08.11.2003, 07:21 Последний редактор - Сунгуров Александр, 13.03.2004, 01:22 |