Виртуальная рабочая группа №3 (Антикоррупцонная конференция-2002)
Рабочая группа 3. “Доступ граждан и СМИ к информации о деятельности и решениях органов власти; журналистское расследование -- как основы гражданского контроля” (Координатор Виктор Юкечев , “Сиб-Инфо-Центр, г. Новосибирск).
Тезисы для начала дискусии 1.
Без свободного доступа граждан к информации нет современной демократии и эффективного государственного и муниципального управления. В минувшее десятилетие в сфере обеспечения свободы доступа к информации произошли некоторые перемены. В стране начались демократические и рыночные преобразования. Однако до сих пор на федеральном, региональном и муниципальных уровнях практически отсутствуют реальные механизмы реализации прав граждан на доступ к информации. Это, в свою очередь, делает крайне затрудненной реализацию права граждан на народовластие, квалифицированный гражданский контроль над деятельностью органов власти и местного самоуправления. В результате практически не используются общественные ресурсы для улучшения государственного управления и минимизации угрозы коррупции на всех уровнях.
В свою очередь, современные российские СМИ (в силу различных причин правового и экономического характера) являются не самостоятельными институтами гражданского общества, а инструментами для реализации своих интересов со стороны властных и олигархических структур, что ставит граждан в зависимость от взаимоотношений между ними. Именно поэтому основными фигурантами новостных сюжетов выступают, как правило, субъекты власти и бизнеса, а не простые граждане и НКО, не являющиеся “социальными заказчиками” для газет, радио и телевидения, а следовательно – и главными потребителями информации.
Таким образом, с точки зрения полноценной реализации конституционного права граждан на информацию, мы имеем дело с неготовностью (и нежеланием) участвовать в этом процессе как властных структур, так и СМИ. Это – явно переходная ситуация от тоталитарной, вертикальной модели информационного пространства к какой-то другой, контуры которой прорисовываются все более явно: она будет менее тоталитарной, но зато гораздо более манипулятивной.
В ходе выполнения представленных на данной конференции проектов было реализовано несколько стратегий влияния на эту ситуацию: 1) нормотворческая (разработка нормативных актов о порядке реализации права на доступ к информации); 2) образовательная (разработка и проведение обучающих программ для журналистов, в том числе – по журналистскому расследованию, освещению бюджетного процесса); 3) информационно-просветительская (подготовка пресс-релизов, телевизионных программ и газетных статей об антикоррупционной деятельности проектных групп).
В свете достижений и трудностей, отмеченных авторами проектов, можно сформулировать следующие задачи, стоящие в целом перед российским обществом:
Необходимость разработки и принятия целостной концепции государственной информационной политики, целью которой должно стать формирование открытого информационного общества.
Необходимость разработки и принятия единой системы реализации права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти и местного самоуправления, обеспечивающей равенство условий доступа к информации для всех граждан и СМИ.
Необходимость трансформации российского медиа-пространства в цивилизованное рыночное.
Для того, чтобы с большей эффективностью искать собственное место в процессе решения этих задач, я предлагаю в рамках нашей рабочей группы сконцентрироваться на следующих вполне конкретных вопросах:
Какая информация о деятельности и решениях органов власти и местного самоуправления необходима
Для граждан?
Для НКО?
Для СМИ?
Какими способами органы власти и местного самоуправления должны предоставлять эту информацию (обеспечивать к ней доступ) в обязательном порядке?
Какие условия (нормативные, ресурсные) необходимы для этого?
Какова роль НКО и СМИ в обеспечении таких условий?
Какие права, обязанности и возможности существуют сегодня у СМИ для реализации права граждан на информацию?
Каким образом граждане (общество) могут реализовать свое право быть главным потребителем (а значит, социальным заказчиком) продукции СМИ?
Каким образом граждане (общество) могут влиять на расширение своих прав?
Какими навыками (умениями, методиками) должны владеть журналисты, чтобы в полной мере реализовывать право граждан на информацию?
Какие возможности есть у НКО для повышения профессиональной состоятельности и независимости СМИ?
Каким должен быть процесс взаимодействия пресс-служб органов власти и СМИ для реализации права граждан на информацию?
Каким должен быть процесс взаимодействия НКО и СМИ с точки зрения противодействия коррупции?
Будучи абсолютно уверен в неполноте обозначенных проблем и поставленных для обсуждения вопросов, надеюсь на заинтересованную дискуссию.
Материал для обсуждения подготовил Виктор Юкечев victor@mail.n-sk.ru
Дискуссия 1.
На правах координатора виртуальной группы № 3 я решил продублировать в дискуссии нашей группы вопрос коллеги В.Владимирова из Иркутска, адресованный группе № 2, и свою реплику на него, ибо тема эта касается и нашей темы тоже.
ВВ: "Относительно “Прозрачности”. На недавней конференции в Новосибирске делегация из Красноярска безуспешно пыталась выяснить: “Кто является потребителем открытой информации?” Сколько у нас людей способных прочитать бухгалтерский баланс и понимающих, что в России бухгалтерский баланс не имеет отношения к реальности?".
ВЮ: Такие попытки обречены на безуспешность, независимо от того, где они предпринимаются: в Новосибирске, Красноярске или Нью-Васюках. Нельзя вычислить потребителей открытой информации в ее отсутствие. Это та классическая ситуация, когда спрос не может сформироваться раньше предложения. Все иные объяснения отсутствия спроса (подтверждаемые самыми качественными исследованиями) являются спекулятивными и манипулятивными. Но на этом рыночные сравнения и заканчиваются. Ибо постановка вопроса об отсутствии субъектов, готовых разобраться в бюджете, из-за чего, мол, и публикация его нецелесообразна, очень напоминает не менее классическую головоломку времен борьбы с неграмотностью: на кого ориентироваться, определяя тиражи букварей, -- на тех, кто их сумеет читать, или на тех, кто не сумеет? Информация о деятельности властных структур -- особый продукт социального назначения, и все граждане имеют равные права на пользование (или не пользование) ею. Но никто (!) не имеет права регулировать ее выпуск (производство!) в сторону уменьшения в силу "отсутствия спроса". Здесь псевдорыночный подход абсолютно неуместен (естественно, если мы мыслим в демократической системе координат).
Виктор Юкечев, координатор группы № 3.
Тезисы для начала дискуссии 2.
От А. Л. Нездюрова (Центр “Стратегия”) для Виртуальной группы № 3
Прошу прощения за запоздалое “вклинивание” в дискуссию с новыми темами! Однако мои представления о “реалиях журналистики” и участие в конференции специалистов по социальной рекламе побудили меня поднять 2 темы:
М.б. журналистам и всем гражданам помогли бы не этические кодексы и семинары, а успехи в борьбе за совершенствование нормативно-правовой и инструктивной базы (и реальной практики) по легализации всей “джинсы”, по созданию условий выгодности для всех легальной работы под рубрикой “На правах рекламы”, в т.ч. и коммерческим фирмам, и политикам, и власти, и др.?
На каких объективных исследованиях, через какие легитимные процедуры и органы определяется целесообразность расходования бюджетных средств на социальную рекламу (как определяются ее цели, целевые группы, обеспечивается адресность воздействия)?
Пример: Независимые петербургские специалисты по рекламе (но с просьбой не называть их имена) в период “пика” социальной рекламы на улицах и в транспорте в первые полугодия 1999 и 2000 г.г. сообщали:
за доходы города от рекламных площадей и социальную рекламу отвечали одни и те же (или тесно связанные) люди;
фактические решения по социальной рекламе принимали эти руководители, а с занятых ею площадей доходов не требуют, наоборот дают средства из бюджета;
расценки на коммерческую рекламу были завышенные, негибкие, “за клиента не боролись” потому, что все незанятые места занимали социальной рекламой;
при попытке предварительной скупки рекламных площадей под выборы в Гос.Думу, а затем Губернатора “чужими для Администрации” силами – кроме завышения цен, можно было отказывать на основании занятостью всех площадей (правда очень богатые и административно сильные прямо на выборах “прорывались” на еще свободные от коммерческой и политической рекламы места – для них легко снимали социальную рекламу);
цели, адресность, содержание, качество исполнения, сменяемость и т.п. параметры социальной рекламы не выдерживали ни какой критики;
как только возобладал коммерческий подход - социальная реклама практически исчезла.
(но все это возможно и на радио, телевидении, в прессе и на информационных стендах).
Дискуссия 2.
О социальной рекламе и не только о ней.
Вопросы поставлены, безусловно, актуальные. Давайте, действительно, подумаем над вариантами их решения.
1. О совершенствовании нормативно-правовой базы по "легализации всей джинсы". Я бы только возразил против "легализации", все-таки ей противодействовать нужно. В самом деле, как создать выгодные для всех условия работы в рекламном поле?
1.1. Для коммерческих фирм нужно изменить верхнюю планку изъятия рекламных затрат из налогооблагаемой прибыли (сегодня на эти цели можно тратить лишь 1% выручки!). Вот и приходится им тратиться на эти цели "вчерную". То есть, вполне очевидно, что необходима соответствующая поправка в Закон "О рекламе". Но очень уж приятно "черные деньги" и тратить, и получать, вот никто и не настаивает на этой поправке.
1.2. В статье 36 "Закона о СМИ" сказано, что "редакция не вправе взмать плату за помещение рекламы под видом информационного сообщения, редакционного или авторского материала" (конец цитаты!). И -- ни слова о том, а кто же вправе принимать какие-либо действия по поводу этих неправовых действий. Итак, поправка нужна и в этот закон тоже. Причина, почему она не принимается, -- та же. А "народ хавает" джинсу под видом новостных сообщений.
1.3. Но! Я думаю, что общая ситуация с "джинсой" (заказными материалами) все равно резко не изменится до тех пор, пока государством не будут созданы условия для экономической независимости СМИ. Но для этого, прежде всего, с рынка СМИ должно уйти само государство, а новые общественные СМИ не должны обладать правом на публикацию рекламы, и рекламный пирог резкоперераспределится в пользу частных СМИ.
1.4. О выгоде для политиков. Для этого остро необходимо понятие "политическая реклама", отсутствующее в настоящее время в законе "О рекламе". Политической рекламы (как когда-то секса!) в нашем праве просто нет! Но, в случае прннятия такой статьи, объемы политической рекламы (как и социальной) в СМИ будут регламентированы. Кто в этом сегодня заинтересован, кроме каких-то там "обывателей"? А "обыватели", как известно, законов не принимают.
1.5. А вот органам власти в рекламу лезть, все-таки, по моему убеждению, нельзя. Ни при каких условиях (кроме социальной рекламы, о которой -- отдельно). Власть должна быть просто доступной и прозрачной.
2. О социальной рекламе. Вообще-то эта проблема, вроде бы, достаточно хорошо прописана в Законе о рекламе ("мужики этого, наверное, не знают"?). Рекламораспространители ОБЯЗАНЫ предоставлять под социальную рекламу в пределах 5% площади (эфира), предназначенного для рекламы. И рекламопроизводители -- тоже в пределах 5% от годовой стоимости предоставляемых ими услуг. Из этого следует, что заставить предоставить БОЛЕЕ 5% под социальную рекламу никто никого не может. Как это получается, что все (!) щиты заняты социальной рекламой? Это ведь очень просто можно сосчитать! Между прочим, в Законе о рекламе хоть что-то написано о возможных последствиях нарушений: такие действия "подлежат обжалованию в суд в установленном порядке". Может быть, нужно создавать прецеденты судебных исков?
3. И кое-что о контроле за всеми подобными нарушениями. В журналистской корпорации уже случился прорыв в борьбе с недобросовестной конкуренцией: я имею в виду негосударственный тиражный аудит. Лучшие (sic!) СМИ страны уже гордятся тем, что имеют право ставить в своих выходных данных метку: "Тираж сертифицирован Национальной тиражной службой". Как добиться такого же самоконтроля в сфере рекламы? Это гораздо сложнее -- индикаторов четких недостаточно, экспертные оценки не у всех вызывают доверие. Эту проблему должны помочь решить другие корпорации -- рекламисты (что более вероятно) и политики (что почти невероятно сегодня): проводить свой аудит и выносить вердикт -- в этой газете размещать свою рекламу не рекомендуем. Это могут делать и независимые НКО. Но сразу 2 вопроса: где на это взять денег, и кто же им поверит? Над этим можно и нужно размышлять, к чему и приглашаю.
Виктор Юкечев.
Тезисы для начала дискуссии 3.
Е.Г. Кульянов, Фонд ИНДЕМ
Проблемы и перспективы применения ИНТЕРНЕТ-технологий в борьбе с коррупцией
Коррупция – одна из основных проблем переходного периода в современной России. Ее отрицательное влияние универсально. Прямые экономические потери от коррупции по разным оценкам составляют от 20 до 40 миллиардов долларов в год. Косвенные экономические потери не поддаются точным оценкам, но масштаб их огромен. Коррупция угнетает бизнес, препятствуя его развитию. Коррупция усугубляет социальное неравенство, затрудняет неимущим слоям населения доступ к формально бесплатным государственным услугам (образование, медицина и т.п.). Коррупция разлагает политическую систему, смещая цели общественного развития, и способствует политической нестабильности. Будучи порождением неэффективности управления, коррупция делает это управление еще более неэффективным.
Противодействие коррупции в России, включающее организацию общественной активности, сталкивается с важным препятствием. Оно состоит в реальном информационном вакууме, касающемся коррупции как проблемы. Информационный фон составляют публикации по коррупции в средствах массовой информации, содержание которых сводится к описанию отдельных актов коррупции. Практически отсутствуют публикации, освещающие истоки коррупции, ее негативные последствия, положительные примеры противодействия коррупции. Как показывают исследования, проводившиеся Фондом ИНДЕМ, это приводит к тому, что коррупция, на рациональном уровне оцениваемая как негативная явление, на подсознательном уровне воспринимается как нечто всепроникающее, вездесущее, непобедимое, почти естественное. Слабо распространена информация об исследованиях в сфере коррупции, о позитивной антикоррупционной активности.
В этих условиях очевидно, что одно из условий разворачивания антикоррупционной активности – создание информационной среды, которая ликвидирует обозначенные выше пробелы. Возможности сети ИНТЕРНЕТ позволяют решать и более широкий круг задач: создать среду, которая решает не только информационные задачи, но также задачи коммуникации и организации совместной деятельности.
В соответствии с одним из определений, под коррупцией понимается комплекс явлений, связанный с использованием чиновниками своего служебного положения для извлечения личной выгоды (взяточничество, мошенничество, растрата, фаворитизм, непотизм и т.п.). При этом формы и методы коррупции постоянно совершенствуются многомиллионной армией чиновников по всему миру.
Негативное влияние коррупции на экономику, общественную мораль, доверие к власти – практически на все стороны жизни страны – общеизвестно и сомнению не подлежит. Поэтому на борьбу с коррупцией направляют свои усилия различные государственные и общественные организации: от Правительства и Федерального Собрания Российской Федерации до Клуба избирателей небольшого посёлка. Особая роль в этой борьбе принадлежит СМИ.
До настоящего времени эта борьба велась (и ведётся!) очень разрозненно. Каждый конкретный “борец”, как правило, видит перед собой своего конкретного “коррупционера” и борется именно с ним, причём методы борьбы избирает тоже свои, ему доступные. В то же время и наукой, и практикой уже наработаны как методы, так и опыт и изучения, и борьбы с коррупцией, и знать их до начала “борьбы” было бы очень полезно.
Получающий всё большее распространение в России ИНТЕРНЕТ может стать большим подспорьем в борьбе с коррупцией. Основным направлением его использования для решения поставленной проблемы (борьбы с коррупцией) является создание специализированных сайтов, посвященных противостоянию коррупции и содержащих:
результаты научных исследований и разработок по проблеме;
описание опыта борьбы с коррупцией конкретных общественных организаций разного уровня;
описание опыта противостояния коррупции конкретных органов государственной власти разного уровня (включая органы местного самоуправления);
законодательные и нормативные акты, направленные на предотвращение коррупции и предусматривающие наказание за неё;
публицистические материалы с морально-этической оценкой коррупционного поведения;
учебные, методические, библиографические, справочные материалы по проблеме;
контактные адреса “борцов с коррупцией” разного уровня и сфер деятельности и их спонсоров, готовых финансировать такую деятельность;
описание конкретных фактов коррупции и, главное, наказания виновных;
любые другие материалы по проблеме (например, анекдоты и карикатуры).
Помимо справочно-информационной функции эти (или специально созданные) сайты должны выполнять и координационные и консалтинговую функции, способствую формированию антикоррупционной сети в России.
Рассмотрим подробнее каждый из вышеперечисленных видов информации, проблемы сбора такой информации, её размещения в ИНТЕРНЕТе и проблемы её доведения до потенциальных потребителей, а также проблему фурмирования общероссийской антикоррупционной сети, поскольку зарегистрировать свой сайт – дело техники.
ИНТЕРНЕТ и научные исследования проблем противостояния коррупции
Практически любая достаточно крупная общественная организация имеет в настоящее время один или несколько собственных сайтов, где и отображает свои достижения в сфере уставной деятельности. Устанавливаемые при этом счётчики посещений служат больше для самоутверждения, чем для оценки успешности этой уставной деятельности и стимулирования поисков путей популяризации полученных результатов. А в это время кто-то из коллег мучительно пытается достичь этих результатов, но не знает – как.
Основными направлениями научных исследований и разработок в области противостояния коррупции являются:
социологические исследования (разными методами разных групп респондентов) различных аспектов проблемы;
моделирование коррупционных процессов разного уровня;
исследование всего корпуса законов, подзаконных и ведомственных нормативных актов на полноту, непротиворечивость, коррупциогенность и т.п.;
разработка и экспертиза проектов законов, подзаконных и ведомственных нормативных актов, направленных на предотвращение коррупции и наказывающих за неё;
анализ и обобщение опыта борьбы с коррупцией общественных организаций разного уровня и сфер деятельности;
анализ и обобщение опыта противостояния коррупции органов власти разного уровня и сфер деятельности;
разработка справочных и информационно-поисковых систем и баз данных, содержащих библиографию работ по коррупции (включающих как профессиональные работы (книги, доклады, статьи и т.п.), так и публицистику;
расчёт и публикация разного рода “Рейтингов коррупционности” (например, уровень коррупции в разных странах (или разных регионах России), описание существующих рейтингов международных организаций, рейтинги коррупциогенности голосований в Государственной Думе по отдельным законопроектам, рейтинги российских органов власти, коррупциогенность федеральных, региональных и т.п. законов и нормативных актов и т.п.).
разработка “Кодексов этики” для разных “групп риска” с точки зрения борьбы с коррупцией;
разработка рекомендаций по борьбе с коррупцией для общественных организаций и органов власти разного уровня и сфер деятельности.
Результаты этих (и других) исследований, просто размещённые на сайте организации-разработчика станут доступными любому посетителю сайта. Поэтому для успешной работы в области противостояния коррупции необходимо обеспечить максимальную посещаемость данного сайта, что и является одной из основных проблем. Различные поисковые системы (типа Яндекса, Рэмблера и др.) на запрос “Коррупция” выдают много ИНТЕРНЕТ-адресов, перебирать которые долго и, зачастую, малоэффективно. Это вызвано тем, что не всегда “борцы с коррупцией” являются ещё и достаточно продвинутыми пользователями ИНТЕРНЕТа, способными составить подробное описание сайта для поисковой системы.
Таким образом, мало получить результаты, важно ещё и довести их до потенциальной аудитории. Достижению этой цели могут служить специальные PR-акции по пропаганде и рекламе сайта, грамотное и подробное описание сайта для поисковых систем (и включение этого описания в возможно большее число таких систем), обеспечение дружественности программного обеспечения сайта, позволяющего неспециалисту в области ИНТЕРНЕТ-технологий быстро найти на сайте нужную ему информацию и т.д. Популяризации сайта может служить и размещение на нём эксклюзивной или сенсационной информации.
Однако, как правило, мало получить (и даже опубликовать) интересный материал по проблеме противостояния коррупции. Надо довести его до “инструментального уровня”, разработать на его основе такие рекомендации для тех или иных целевых групп, следуя которым не только разработчик, но и любая заинтересованная организация (и даже физическое лицо) могла бы получить реальные результаты в борьбе с коррупцией.
Для этого целесообразно размещать на сайте кроме научных результатов ещё и разработанные на их основе учебно-методические материалы и рекомендации, а разработчики не должны уклоняться от проведения соответствующих семинаров и консультаций (Вплоть до проведения выездных семинаров по приглашению заинтересованных организаций). Это, при проведении семинаров и консультаций на платной основе, может позволить получить средства на продолжение исследований, разработку новых рекомендаций с проведением новых семинаров…
ИНТЕРНЕТ и опыт борьбы с коррупцией конкретных общественных организаций разного уровня
Следующим важным направлением использования ИНТЕРНЕТа в борьбе с коррупцией является размещение на соответствующем сайте сообщений конкретных общественных организаций разного уровня с описанием их опыта борьбы с коррупцией. Тогда посетители сайта смогут сравнить свои удачи и неудачи с чужим опытом и, возможно, сделать свою деятельность в рассматриваемой области более эффективной.
Дополнительной проблемой (по сравнению с вывешиванием на собственном сайте собственных результатов) является организация корреспондентской сети, то есть сети организаций, систематически присылающих для размещения на сайте свои сообщения по рассматриваемой проблеме. Сложность (как и с публикацией результатов научных исследований) состоит в том, что крупные организации имеют свои сайты, а мелкие могут вообще не иметь выхода в ИНТЕРНЕТ. Поэтому необходимо с крупными организациями договариваться об обмене информацией, а мелких как-то информировать о возможности публикации их сообщений на сайте, организовав приём таких сообщений по электронной почте или даже просто письмом. Помощь в решении проблемы подключения к ИНТЕРНЕТу могут оказать Ресурсные центры для НКО (в том числе и “виртуальные”, типа www.trainet.org).
Построению корреспондентской сети может служить тщательный мониторинг сообщений СМИ по рассматриваемой проблеме и установление прямых контактов “хозяина” сайта с каждым потенциальным корреспондентом. Успеху проекта должно способствовать и участие в различных семинарах и конференциях соответствующей тематики, где, во-первых, осуществляется реклама сайта, а, во-вторых, проводится “вербовка” корреспондентов.
И здесь, как и для сайта с научными разработками, будут полезны специальные PR-акции по пропаганде и рекламе сайта, грамотное и подробное описание сайта для поисковых систем (и включение этого описания в возможно большее число таких систем), обеспечение дружественности программного обеспечения сайта, позволяющего неспециалисту в области ИНТЕРНЕТ-технологий быстро найти на сайте нужную ему информацию и т.д. Дополнительной проблемой при разработке и сопровождении сайта для сбора и пропаганды опыта общественных организаций в борьбе с коррупцией является организация интерактивного получения сообщений на сайт и администрирование потока этих сообщений для отсева сообщений, не соответствующих теме или общественной морали.
Популяризации сайта может служить и размещение на нём эксклюзивной или сенсационной информации.
Наряду с общетематическими сайтами по борьбе с коррупцией (одной из попыток создания такого сайта является финансируемый Фондом ЕВРАЗИЯ проект Фонда ИНДЕМ) представляется целесообразным создание и сопровождение специализированных сайтов по конкретным подпроблемам. В качестве одного из возможных наборов специализаций сайтов (задач борьбы с коррупцией) можно рассматривать предложения организаторов санкт-петербургской конференции “Предупреждение коррупции силами гражданского общества 2002”:
Общественное осознание опасности коррупции и ее последствий
1.1. Общий анализ ситуации и выработка антикоррупционной стратегии;
1.2. Антикоррупционное гражданское образование;
1.3. Построение антикоррупционных коалиций;
1.4. Свободный доступ к информации и независимые СМИ (База данных публикаций по теме).
Предупреждение и предотвращение коррупции (Хорошее управление)
2.1. Прозрачная власть, прозрачные процедуры;
2.2. Общественное участие в процессах предотвращения коррупции;
2.3. Уменьшение вмешательства государства в дела общества;
2.4. Кодексы этики для политиков, чиновников, предпринимателей;
2.5. Снижение административных барьеров для предпринимателей и внедрение конкурсности.
Верховенство закона и защита прав граждан
3.1. Сильная и независимая судебная власть;
3.2. Неукоснительное исполнение законов;
3.3. Законодательство, не допускающее возможности появления коррупции, и общественная экспертиза;
3.4. Правовая помощь и защита, внедрение института омбудсмана.
Создание специализированных сайтов по противостоянию коррупции делает ещё более актуальным формирование общероссийской антикоррупционной сети, поскольку обычно в любой достаточно крупной организации ведутся исследования и разработки (а также осуществляется практическая деятельность) по различным направлениям, и при обмене информацией (пересылке результатов на специализированный сайт) необходимо следить как за охраной авторских прав, так и за репутацией этого сайта. А делать это проще при уже сформированном сообществе “борцов с коррупцией” (Куда, кстати, можно будет принимать новых членов не по их заявлению, а по результатам общественной экспертизы их деятельности).
Результатом функционирования как специализированного, так и общетематического сайта должна стать разработка (общими усилиями при координирующей и обобщающей роли “хозяина” сайта) отраслевых (тематических) программ предупреждения коррупции (в соответствии со специализацией сайта) вплоть до межрегиональных и общероссийских программ изучения, предупреждения и искоренения коррупции.
Одним из примеров такой программы может служить разработанный в 2000 году Фондом ИНДЕМ по поручению Национального антикоррупционного комитета (НАК) доклад “Основы антикоррупционной политики государства”.
Реализация таких программ должна, естественно, осуществляться во взаимодействии структур гражданского общества и власти, поэтому рассмотрим следующий важнейший аспект противодействия коррупции:
ИНТЕРНЕТ и опыт противостояния коррупции конкретных органов государственной власти разного уровня (включая органы местного самоуправления)
Многие органы государственной (федеральной и региональной) и местной власти уже имеют свои сайты в сети ИНТЕРНЕТ. Однако, как правило, на них отражается только официальная информация: структура органа власти и контактная информация, иногда – принятые решения (нередко – без официального текста Постановления, Распоряжения и т.п.). В рамках рассматриваемой проблемы противостояния коррупции этого явно недостаточно.
Опыт работы грантополучателей третьего этапа “Программы Фонда Евразия по предупреждению коррупции посредством расширения участия граждан в процессах принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления” выявил несколько направлений взаимодействия общества и властей по противостоянию коррупции, и каждое из них достойно найти отражение не только на сайте соответствующих НКО, но и на сайте соответствующего органа власти. Основными направлениями взаимодействия являются:
Повышение прозрачности органов власти (в самых различных аспектах).
Общественное участие в бюджетном процессе (есть примеры муниципального уровня, но представляется целесообразным и переход на более высокие уровни власти). При этом важен контроль НКО не только на итоговом этапе (исполнение бюджета), но и на предварительном (обсуждение проекта бюджета) и в ходе его исполнения.
Контроль НКО за использованием государственного имущества и бюджетных средств государственными и местными учреждениями.
Контроль НКО за управлением государственной и муниципальной собственностью.
Вопросы имущественных и земельных отношений на всех уровнях.
Повышение эффективности конкурсов по размещению государственного или муниципального заказа и прозрачности процедуры их проведения (например, обучение силами НКО потенциальных участников конкурсов (и организаторов, и претендентов)).
Обучение силами НКО представителей органов власти методам предупреждения и борьбы с коррупцией и другим аспектам противостояния коррупции (например, профессиональной этике государственных и муниципальных служащих).
Социальная реклама на сайте органа власти (на антикоррупционную тематику).
Совместные проекты НКО и органов власти, направленные на разработку антикоррупционных программ (долгосрочных, среднесрочных, краткосрочных), а также конкретных мероприятий и акций.
Участие НКО в разработке и обсуждении проектов нормативно-правовых актов, законодательная экспертиза.
Формирование института омбудсмана соответствующего уровня.
Очевидно, что этот список можно было бы продолжить… Основные направления взаимодействия НКО с органами власти рассматриваются также в докладе Фонда ИНДЕМ “Основы антикоррупционной политики государства”, размещенном на сайте www.anti-corr.ru.
Размещение информации об антикоррупционном сотрудничестве НКО с органами власти на сайтах соответствующих органов власти приведёт помимо повышения информированности общества о работе чиновников и НКО, ещё и к повышению авторитета власти и увеличит доверие к ней общества.
Однако работа по созданию и сопровождению такого, достаточно подробного сайта требует определённых затрат (часть которых, в рамках взаимодействия) может взять на себя соответствующая общественная организация.
ИНТЕРНЕТ и правовое обеспечение борьбы с коррупцией
Несмотря на наличие многочисленных претензий разных слоёв российского обществе к российскому законодательству, приходится высказать ещё одно важное замечание: многие законы и, особенно, подзаконные акты, вместо того, чтобы предотвращать коррупцию, порождают её.
Коррупциогенность российского законодательства исследуется Фондом ИНДЕМ с 1998 года. Были проанализированы законодательство о нотариате, таможенное законодательство, проект Кодекса об административных правонарушениях, проекты закона о партиях и другие.
Выявлены следующие причины порождения коррупции законодательством:
рамочность законов (слишком многое отдано “на усмотрение” бюрократа);
противоречия как между разными законами, так и (даже!) внутри одного закона;
“прорехи в законодательстве” (неполнота законов), позволяющие чиновнику трактовать ситуацию по своему усмотрению;
“неконструктивность” законов: существуют нарушения, за которые нет никаких штрафных санкций (или эти санкции настолько мизерны, что выгоднее нарушить закон, чем его соблюдать);
отсутствие законодательно закреплённого “Этического кодекса чиновника” (или аналогичного, трактующего моральные нормы для бюрократа);
Рекомендации по совершенствованию российского законодательства изложены в докладе Фонда ИНДЕМ “Основы антикоррупционной политики государства”, размещенном на сайте www.anti-corr.ru.
К издержкам современной ситуации (и не только в области противостояния коррупции) относится и недостаточная правовая грамотность как бюрократии, так и общества, в результате чего одни не знают своих обязанностей, а другие – прав.
И если проблема совершенствования Российского законодательства – задача научно-исследовательских организаций и государственных учреждений, то их пропаганда вполне посильна ИНТЕРНЕТ-сообществу НКО.
Основными направлениями использования ИНТЕРНЕТа в решении этой задачи являются:
формирование и размещение на сайте архива нормативных актов, направленных на противодейстие коррупции с соответствующими комментариями (с возможностью их чтения с экрана или перенесения на свой компьютер);
публикация на сайте проектов законов и подзаконных актов, организация их обсуждения и выработка предложений;
публикация на сайте сообщений об успешных фактах применения антикоррупционного законодательства и пропаганда этих фактов всеми доступными методами;
публикация на сайте сообщений о неудачах применения антикоррупционного законодательства с анализом причин этих неудач и предложениями по совершенствованию законодательства и практики его применения;
организация на сайте “Юридической консультации” по проблемам коррупции;
проведение форумов и обсуждений проблем и отдельных фактов коррупции;
размещение на сайте и пропаганда всеми доступными методами различных “Этических кодексов”
Однако работа по созданию и сопровождению такого, достаточно подробного сайта требует определённых затрат (часть которых, в рамках взаимодействия) может взять на себя общественная организация, но основные затраты должно нести государство или органы местного самоуправления.
ИНТЕРНЕТ и СМИ
Несмотря на ещё продолжающиеся споры о том, можно ли считать ИНТЕРНЕТ одним из средств массовой информации, регистрация так называемых “электронных СМИ” фактически решила этот спор. Поэтому заголовок раздела уже звучит тавтологией.
Но, в приложении к нашей проблеме, речь идёт об отражении на интернетовских сайтах, посвященных тем или иным аспектам противостояния коррупции, материалов традиционных (печатных, телевизионных и радио) СМИ.
Роль СМИ в противостоянии коррупции многообразна. Основными её направлениями можно назвать следующие:
журналистские расследования (например, поддержанные Фондом Евразия проекты в Москве, Хабаровске и Якутске);
публикация результатов научных исследований и разработок различных аспектов проблемы;
организация обсуждения и экспертизы проектов законов, подзаконных и ведомственных нормативных актов, направленных на предотвращение коррупции;
публикация, анализ и обобщение опыта борьбы с коррупцией общественных организаций разного уровня и сфер деятельности;
публикация, анализ и обобщение опыта противостояния коррупции органов власти разного уровня и сфер деятельности;
разработка, организация обсуждения и экспертиза различных “Кодексов этики” для разных “групп риска” (включая самих журналистов) в плане борьбы с коррупцией;
публикация рекомендаций по борьбе с коррупцией для общественных организаций и органов власти разного уровня и сфер деятельности;
организация в СМИ “Юридической консультации”;
публикация материалов с морально-этической оценкой коррупционного поведения, сатирических и юмористических материалов;
описание конкретных фактов коррупции и, главное, наказания виновных.
Очевидно, что этот список можно было бы продолжить…
Роль ИНТЕРНЕТа здесь может состоять в том, чтобы продлить жизнь газетным и т.п. публикациям, разместив их на специализированном сайте (что уже делают большинство центральных газет, создавая сайты своего имени).
Вторым направлением сотрудничества сети ИНТЕРНЕТ и СМИ является создание специализированных баз данных газетных, журнальных и телерадио публикаций по коррупции. Однако наполнение и сопровождение такой базы данных требует значительных затрат на мониторинг СМИ (или формирование корреспондентской сети), а также на аннотирование, реферирование (для крупных публикаций) и перевод (для публикаций на иностранных языках). Поэтому создание и сопровождение серьёзной базы данных без государственной или длительной спонсорской поддержки, силами одной (или даже нескольких) НКО невозможно.
В перспективе целесообразно создание системы баз данных, содержащих сведения о публикациях по коррупции в книгах, газетах и журналах (как библиографию, так и сами публикации или их аннотации), по отдельным аспектам проблемы: научным, правовым, этическим и т.п.
ИНТЕРНЕТ и обучение
Практически в каждом из предыдущих разделов были названы материалы, достойные того, чтобы довести их до сведения широкой общественности или конкретной целевой группы. Это и научные разработки, и опыт борьбы с коррупцией, и этические кодексы и многое другое.
Для популяризации таких материалов одной публикации, в большинстве случаев, недостаточно. Необходима специальная деятельность по разработке на их основе методических и учебных пособий, организации специальных конференций, семинаров, тренингов и т.п. для подготовки преподавателей и обучения представителей соответствующих целевых групп.
ИНТЕРНЕТ может помочь и в этом направлении.
Во-первых, все методические и учебные пособия можно опубликовать на сайте, провести их заочную экспертизу, обсуждение и доработку.
Во-вторых, можно открыть заочные курсы по той или иной проблеме с интерактивным взаимодействием группы преподавателей и практически неограниченным числом курсантов.
В-третьих, используя обратную связь со слушателями таких курсов, постоянно совершенствовать как учебно-методические материалы, так и уточнять послужившие основой для них научные и практические разработки.
Наконец, ИНТЕРНЕТ-семинар может быть отражением и продолжение традиционного семинара. Например, силами участников Фонда ИНДЕМ ведется подготовка дипломников и аспирантов по проблематике, связанной с коррупцией, второй год работает семинар “Методы изучения коррупции”, материалы которого могут быть основой семинара на сайте в ИНТЕРНЕТе.
Научные исследования и разработки, различные базы данных по проблемам, связанным с коррупцией, размещённые в ИНТЕРНЕТе, уже сейчас используются наиболее подготовленными студентами и аспирантами при работе над курсовыми, дипломными и диссертационными работами
Роль ИНТЕРНЕТа в учебном процессе (в том числе и в области противостояния коррупции) будет постоянно возрастать.
Стратегия PR-кампании по продвижению ресурса
Эффективность использования ИНТЕРНЕТ в борьбе с коррупцией будет определяться известностью и посещаемостью создаваемых сайтов. Интерес к антикоррупционной тематике в России весьма велик, поэтому достичь желаемого информационного эффекта вполне возможно, если грамотно построить PR-кампанию. Она должна осуществляться в следующих направлениях:
размещение сведений о сайте в справочных ресурсах сети ИНТЕРНЕТ;
обмен ссылками с партнерами и другими заинтересованными организациями;
указание на сайт во всех публикациях “хозяина” сайта и, по возможности, его коллег;
реклама сайта во время публичных акций “хозяина” сайта (презентация результатов проектов, публикаций и т.п.);
реклама сайта и на “чужих” мероприятиях, где принимает участие “хозяин” сайта;
создание сети информационных спонсоров (газеты, журналы, теле- и радиопередачи, в которых будет рассказываться о сайте и его возможностях).
При этом важно, чтобы сайт соответствовал рекламе, чтобы посетитель находил на нём каждый раз что-то новое и полезное для себя.
Заключение. ИНТЕРНЕТ и противодействие коррупции
С помощью сети ИНТЕРНЕТ могут решаться следующие задачи:
формирование общедоступного постоянно действующего информационного Интернет-ресурса, содержащего разнообразную информацию по проблемам противостояния коррупции (система взаимодействующих антикоррупционных сайтов);
помощь в обмене информацией (опытом работы) между журналистами, средствами массовой информации, общественными организациями, органами власти, осуществляющими свою деятельность в сфере борьбы с коррупцией;
продление жизни публикаций по коррупции с целью привлечения к ним общественного внимания (Базы данных с интерактивным доступом и дружественным программным обеспечением) ;
предоставление информационного ресурса общественным организациям и органам власти, занимающимся противодействием коррупции;
повышение прозрачности региональных властей посредством выведения на общефедеральный уровень случаев коррупции, освещаемых в региональной прессе, или ставшими известными корреспондентам-наблюдателям общественной сети ИНТЕРНЕТ-мониторинга проблемы;
знакомство корреспондентов сети и посетителей сайтов с результатами проектов, осуществляемых научно-исследовательскими и другими организациями (включая и зарубежные фонды) по коррупционной тематике;
предоставление сведений о других (не интернетовских) информационных ресурсах, посвященных коррупционной тематике.
Создание и сопровождение справочника ИНТЕРНЕТ-ресурсов по коррупции со ссылками на соответствующие сайты.
Создание и сопровождение справочника организаций, деятельность которых направлена на противодействие коррупции, с аннотациями и ссылками.
Создание и сопровождение справочника гражданских и государственных антикоррупционных инициатив. Здесь можно постепенно создать несколько разделов. Одни будут посвящены антикоррупционным программам, как успешно проведенным, так и ведущимся. Другие – отдельным гражданским инициативам в России и за рубежом. В дальнейшем по отдельным инициативам можно организовывать форумы и обсуждения. В рамках этого раздела целесообразна “доска объявлений”, которая будет заблаговременно оповещать об акциях, в которых могут быть заинтересованы пользователи сайта.
Создание и сопровождение справочника фондов и других организаций, предоставляющих финансирование на реализацию антикоррупционных проектов. Эта информация очень полезна российским организациям, занимающимся антикоррупционной деятельность.
Ведение на сайте раздела “Юридическая консультация”.
Проведение телеконференций и “Горячих линий” по различным актуальным аспектам проблемы борьбы с коррупцией.
Проведение опросов общественного мнения. Можно проводить экспресс-опросы по “горячим” событиям, связанным с коррупцией.
Создание и сопровождение различных баз данных: библиография, публикации, результаты научных исследований и разработок, исследовательские и гражданские проекты в области борьбы с коррупцией и т.п.
Размещение объявлений и анонсов антикоррупционных программ спонсоров, готовых финансировать соответствующие проекты.
Очевидно, что этот список можно было бы продолжить…
Эффективность антикоррупционного сайта в сети ИНТЕРНЕТ легко может определяется с помощью следующих характеристик:
число корреспондентов сети, сотрудничающих с сайтом и присылающих сообщения;
число сообщений, присланных корреспондентами и включенными в базу данных;
число посещений сайта;
число использований ресурса другими общественными организациями, занимающихся противодействием коррупции;
объём баз данных;
число использований информации из сайта в других публикациях.
Направлениями дальнейшего развития использования ИНТЕРНЕТ в борьбе с коррупцией можно указать:
Расширение числа специализированных антикоррупционных сайтов.
Формирование скоординированной сети антикоррупционных сайтов.
Включение в неё сайтов организаций, для которых борьба с коррупцией – одно из направлений деятельности.
Мониторинг антикоррупционных акций и фактов проявления коррупции, публикация соответствующих анонсов, отчётов и обзоров.
Пополнение баз данных по антикоррупционной тематике и совершенствование средств доступа к ним.
Публикация результатов исследований по антикоррупционной тематике и их пропаганта средствами ИНТЕРНЕТ.
Проведение совместных практических и виртуальных антикоррупционных общественных акций.
Опубликовано - Козлова Елена, 14.05.2004, 21:26 Последний редактор - Козлова Елена, 01.07.2004, 23:39