По данным организации Транспаренси Интернешнл Россия относится к числу наиболее коррумпированных стран мира, вместе с Кот д,Ивуар, Гондурасом, Индией, Танзанией и Зимбабве деля в 2002 году 71-76 места из 102 исследованных на этот предмет стран [1]. Российский общественный Фонд ИНДЕМ в своем докладе «Диагностика российской коррупции» оценивает ежегодные потери нашей страны по этой причине в 35 миллиардов долларов. В совместном исследовании данных двух организаций по оценке региональных индексов коррупции в 2002 году Самарская область по интегральному индексу коррупции из 40 регионов, в которых проводилось исследование, занимала 32 место, с индексом 0,731 (1 – максимальный индекс коррупции). Поэтому не случайно последние несколько лет властью и обществом Самарской области противодействию коррупции уделяется столь пристальное внимание, что впервые в региональном бюджете были выделены средства на данные цели (на которые в том числе проводится и настоящий конкурс). В рамках Программы «Партнерство по противодействию коррупции» реализована целая серия проектов в различных сферах ее проявления и рассчитанных на разные категории граждан.
В то же время одна из сфер – бюджет и бюджетный процесс - по-прежнему остаются вне зоны влияния данной программы. Хотя по объемам коррупционности она находится далеко не на последнем месте, поскольку в ней имеются коррупционные проявления на различных стадиях: на стадиях планирования и принятия бюджета - практика лоббирования отдельных видов расходов, в которых нередко заинтересованы не граждане, одним из инструментом реализации прав которых и должен быть бюджет, а некоторые участники бюджетного процесса и финансово-промышленные группы, являющиеся конкретными подрядчиками. Существует и практика создания искусственного дефицита бюджета – средствами, полученными в виде профицита распоряжается исполнительная власть и уже может их направить не на покрытие недофинансированных статей бюджета или целевых программ, а на «сиюминутные», пусть и важные, но не согласованные с гражданами или их законными представителями, нужды. Так, например, Комплексная программа медико-социальной реабилитации инвалидов Самарской области и создания безбарьерной среды жизнедеятельности ни в один из 5 лет ее действия не была профинансирована в полном объеме. 2 года не финансировалась вообще также принятая в виде областного закона Комплексная программа поддержки занятости населения Самарской области. На стадии исполнения все еще имеет место распределение заказов «среди своих», проведение «карманных» тендеров. На стадии контроля, учета и анализа исполнения – отсутствие привязки к степени достижения поставленных целей. Причем последнее, а именно – достижение запланированных результатов, сегодня в рамках реформирования бюджетного процесса должно стать главной и непосредственной целью формирования и исполнения бюджета.
Для противодействия данным коррупционным практикам существует немало хорошо известных и власти, и обществу, но еще недостаточно применяемых механизмов – прозрачность, регламентирование и обоснование появления новых статей, четкое выполнения существующего законодательства, программно-целевой метод планирования и расходования средств, прозрачные конкурсные процедуры, публичная отчетность и пр., а также весьма эффективный, но достаточно сложный в реализации механизм общественного участия в бюджетном процессе и лоббирования в антикоррупционных целях.
Данный механизм по опыту Санкт-Петербурга, Мурманска и ряда других городов и регионов повышает социальную направленность бюджета и эффективность расходования бюджетных средств, в т.ч. на социальные программы, способствует выявлению проблем, потребностей и важных как для общественности, так и для власти ценностей, содействует выработке новых идей, поиску новых решений проблем, оценке альтернатив различных решений и ускоряет процессы реализации принятых решений, а также снижает коррупцию в бюджетном процессе. Сложность же его обуславливается необходимостью овладения участниками знаниями бюджетного процесса, технологиями прикладного бюджетного анализа и лоббирования, а также необходимостью создания определенной системы межинституционального взаимодействия.
Еще год назад власть и общество не были готовы в достаточной степени использовать данный механизм, ограничиваясь уровнем консультирования и учета мнений. Сейчас обстоятельства изменились: общественные организации области уже имеют ряд экспертов, владеющих методами прикладного бюджетного анализа, антикоррупционного лоббирования и способных обучать этому других лидеров общественных организаций; созданы системы межинституционального взаимодействия НКО и администрации области в рамках структуры Общественного собрания, а также НКО и Думы в рамках Коллективного Договора; имеются многолетние партнерские связи с автором и носителем социальной технологии «Прозрачный бюджет» - Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром «Стратегия»; административная реформа и реформа бюджетного процесса ставят обязательным условием направленность управления и бюджета на достижение конкретных результатов.
Самарская городская общественная реабилитационная организация инвалидов «Равенство» (статус «Благотворительная организация Самарской области») реализует проект «Бюджет на службу гражданам» [2]. В настоящий момент начата работа над 5-ю ПБА и готовится первый семинар из трех запланированных. Основная отличительная черта проекта в его практической направленности на увеличение социальных статей областного бюджета 2006 года.
Предметом названного проекта является применение в рамках работы Секции социальной политики Общественного совета при Самарской Губернской Думе методов общественного участия в бюджетном процессе и антикоррупционного лоббирования на парламентской стадии принятия закона о областном бюджете на 2006 год и при подготовке и принятии закона «О социальной интеграции инвалидов Самарской области на 2006-2008 годы».
Цель проекта «Бюджет на службу гражданам»: сокращение возможностей для коррупции в рамках бюджетного процесса через освоение и применение в деятельности Секции социальной политики Общественного совета при Самарской губернской Думе механизмов общественного участия в бюджетном процессе и антикоррупционного лоббирования.
Задачи проекта:
1. Обучение лидеров и активистов заинтересованных общественных организаций, подписавших Коллективный Договор с Самарской Губернской Думой технологиям общественного участия в бюджетном процессе, методам прикладного бюджетного анализа и антикоррупционного лоббирования.
2. Разработка прикладных бюджетных анализов, включая проект областного бюджета на 2006 год, по направлениям обеспечения прав и социальных гарантий инвалидов, пожилых граждан, детей и молодежи.
3. Разработка и реализация плана изучения и общественного обсуждения данных анализов, а также проекта бюджета области на 2006 год с выработкой конкретных рекомендаций.
4. Организация индивидуального и коллективного лоббирования членами Секции у депутатов и в комитетах Думы выработанных рекомендаций и Закона «О социальной интеграции инвалидов Самарской области на 2006-2008 годы».
5. Анализ и обобщение итогов реализации проекта.
Проект реализуется совместно с НКО, входящими в Секцию социальной политики Общественного совета при Самарской Губернской Думе, Министерством труда и социального развития Самарской области во взаимодействии с аппаратом СГД и специалистами Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия».
В рамках проекта планируется провести обучение лидеров и активистов НКО (ориентировочно 30 человек) посредством 3-х интерактивных семинаров с темами: «Бюджет, бюджетное устройство и бюджетный процесс. Общественное участие»; «Технология «Прозрачный бюджет» и прикладной бюджетный анализ»; «Технологии лоббирования для достижения антикоррупционных целей в рамках бюджетного процесса».
Силами общественных экспертов по бюджету разрабатываются 5 прикладных бюджетных анализов, которые затем будут подвергнуты изучению и обсуждению вместе с проектом бюджета области на 2005 год и проектом Закона «О социальной интеграции инвалидов Самарской области на 2006-2008 гг.» с выработкой предложений к данным законопроектам на заседаниях подсекций и Круглом столе Секции социальной политики с участием депутатов и представителей исполнительной власти (ориентировочное количество участников не менее 200).
Разработан и реализуется план индивидуального и коллективного антикорррупционного лоббирования отдельных депутатов и профильных комитетов Самарской Губернской Думы. Секция уже предложила Думе внести в план законотворческой деятельности на 2 полугодие 2005 года проведение парламентских слушаний по проекту бюджета и собирается в них активно участвовать.
На завершающей стадии проекта будет разработана, опубликована в электронном виде и распространена статья руководителя проекта «Практики общественного участия в бюджетном процессе и антикоррупционного лоббирования на примере Секции социальной политики Общественного совета при Самарской губернской Думе». Материалы проекта получит не менее 80 НКО России и 2 НКО стран СНГ.
В результате реализации проекта будет разработан и реализован на практике один из механизмов общественной экспертизы, в ходе которого 113 входящих в Секцию социальной политики общественных организаций получат практический опыт работы в коалиции по согласованному продвижению интересов и общественному участию в бюджетном процессе, повысят свои профессиональные возможности, приобретут новый статус и вместе с органами власти получат дополнительный опыт совместной практической законотворческой деятельности в одной из самых сложных – бюджетной – сфере, что положительно скажется на повышении их взаимной оценки и доверия друг к другу; органы власти Самарской области получат профессионально-обоснованное мнение и предложения граждан по улучшению учета их интересов в бюджете, что улучшит качество, снизит возможности для проявлений коррупции и повысит социальную направленность бюджета 2006 года; граждане Самарской области узнают о новых практиках совместной работы власти и общества в интересах граждан, что положительно скажется на повышении их доверия к общественным и государственным институтам.
По предварительным оценкам авторов проекта его реализация позволит достичь следующих результатов:
30 представителей общественных организаций получат и применят на практике знания бюджетного процесса, технологий общественного участия, прикладного бюджетного анализа и лоббирования для достижения антикоррупционных целей в бюджетном процессе;
113 входящих в Секцию общественных организаций получат практический опыт работы в коалиции по согласованному продвижению интересов и общественному участию в бюджетном процессе;
будет разработано 5 прикладных бюджетных анализов антикоррупционной направленности, необходимых для выработки профессионально-обоснованных предложений в проект бюджета, а также обоснования необходимости Закона «О социальной интеграции инвалидов Самарской области»;
113 входящих в секцию организаций повысят свои профессиональные возможности, приобретут новый статус и вместе с органами власти получат дополнительный опыт совместной практической законотворческой деятельности в одной из самых сложных – бюджетной – сфере, что положительно скажется на повышении их взаимной оценки и доверия друг к другу;
органы власти Самарской области получат профессионально-обоснованное мнение и предложения граждан по улучшению учета их интересов в бюджете;
будет разработан и реализован на практике один из механизмов общественной экспертизы;
граждане Самарской области узнают о новых практиках совместной работы власти и общества в интересах граждан, что положительно скажется на повышении их доверия к общественным и государственным институтам;
будет улучшено качество, снижены возможности для проявлений коррупции и повышена социальная направленность бюджета 2006 года;
будут повышены возможности более 80 общественных организаций России и, как минимум, 2-х организаций ближнего зарубежья из постсоветского пространства по применению достигнутого проектом опыта и разработанных аналитических документов (ПБА), а также созданы условия для востребования данного опыта и материалов любыми заинтересованными организациями.
До последнего времени устойчивость проектов по развитию общественного участия в принятии решений органами власти, развитию механизмов общественной экспертизы или противодействия коррупции полностью зависела от средств благотворительных фондов. В настоящее время ситуация изменилась к лучшему. Сейчас, по мере развития взаимодействия институтов власти и общества, НКО могут достаточно обоснованно рассчитывать на финансирование данной деятельности из бюджетных средств.
----
[1] Здесь и далее использованы материалы книги Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия» Предупреждение коррупции: что может общество/ Под ред. М.Б.Горного. – СПб,: Норма, 2003.
[2] Проект "Бюджет - на службу гражданам" выиграл в конкурсе в рамках Самарской областной программы противодействия коррупции.
Опубликовано - Цымбалова Наталья, 28.09.2005, 08:37 Последний редактор - Цымбалова Наталья, 28.09.2005, 08:37