Заключение по итогам проведения антикоррупционной экспертизы законодательных актов Новгородской области
Заключение по итогам проведения антикоррупционной экспертизы Решения Думы Великого Новгорода от 27 декабря 2005 г. № 232 «Об утверждении Положения о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд» (в ред. Решений Думы Великого Новгорода от 23.03.2006 № 277, от 27.04.2006 № 295)
Антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта проводится с целью установления наличия коррупциогенных факторов, т.е. таких пороков регулируемого правоотношения, а также таких дефектов правового акта в целом и его отдельных правовых норм, которые способствуют или эффективно не препятствуют развитию коррупционной практики в регулируемой области общественных отношений.
Во вводной части Постановления указывается, что настоящее решение было принято в связи с вступлением в силу с 1 января 2006 года Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данная постановка вопроса подкрепляется и п. 1.1. Положения, свидетельствующим, что оно «регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, и разработано в целях эффективного использования средств бюджета и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов». Таким образом, инициаторы решения с самого начала определили идеологию регулирования вопросов муниципального заказа в духе новейшего федерального законодательства и в соответствии с учетом его базовых принципов, что можно считать положительной чертой.
Однако фактически в тексте Решения интенция следования принципам и логике актуального федерального законодательства о государственном и муниципальном заказе проявляется не так определенно, как можно было бы ожидать, исходя из начальной постановки вопроса.
Прежде всего, это проявляется в чрезмерной компактности текста Положения. Девять самостоятельных статей рассматриваемого акта устанавливают основные понятия и определяют способы размещения заказа (п.п. 2 и 3), определяют статус заказчика и Комиссии по размещению муниципального заказа (п.п. 4 и 5), устанавливает общие понятия о муниципальном контракте (п. 6), то есть главным образом сосредотачивается внимание лишь на базовых статических элементах проблемы торгов. Однако торги – это, прежде всего, процедура, а статус заказчика и характеристика муниципального контракта как итога имеет при этом сугубо служебную роль.
Коррупционные проблемы в секторе государственных и муниципальных закупок стали столь острыми в России именно в связи с отсутствием необходимых юридических антикоррупционных гарантий, главной из которых является детальная проработка административных процедур, имеющая целью устранить поле для административного усмотрения, обеспечить надлежащий внешний контроль, сузить возможности для конкурсного сговора, а также коррупционных проявлений на этапе исполнения контракта.
Но процедура разработки конкурсной документации и проведения торгов в Положении практически не отражена. По существу в рассматриваемом Решении Думы Великого Новгорода можно увидеть распространенный бюрократический ход, состоящий в адаптации организационной структуры муниципалитета к новым условиям федерального законодательства. Это минимально необходимая мера, которая должна быть предпринята с введением в действие Федерального закона №94, но ее вряд ли можно назвать достаточной.
Степень проработки нормативного материала по проблемам муниципального заказа должна быть такого уровня детализации, который бы позволил пользоваться Положением без привлечения дополнительных нормативных актов, то есть был бы исчерпывающим, как для заказчиков, так и для участников торгов. Однако рассматриваемый текст приспособлен скорее лишь для муниципальных чиновников, которые осуществляют общее руководство и организацию конкурсных процедур.
Иными словами, имея в виду общую оценку рассматриваемого новгородского Положения о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, следует сказать, что в Положении отсутствуют противоречия с региональным и федеральным профильным законодательством, язык и юридическая техника нормативного акта находятся на довольно высоком уровне, однако с точки зрения антикоррупционной экспертизы нормативного акта это Положение является дефектным правовым актом в целом.
За исключением формального провозглашения в п. 1.1. Положения ряда превентивных антикоррупционных принципов в тексте не устанавливается по существу ни одной административной процедуры, связанной с подготовкой и проведением торгов. Поэтому если рассматривать данный нормативный акт с точки зрения исчерпывающего регулирования в нем вопросов муниципального заказа, он является исключительно декларативным документом с точки зрения антикоррупционных мер.
Очевидно, что авторы Положения исходили из необходимости подготовки к новым условиям проведения торгов, прежде всего, самих муниципальных органов, в то время как все нормы, связанные с процедурной стороной заказчик и участники торгов использовали бы на практике, непосредственно пользуясь текстом Федерального закона №94. Этот прием с позиции практики можно было бы рассматривать как пригодную, хотя и паллиативную меру, но с позиции антикоррупционной экспертизы, данный нормативный акт дефектен и нуждается в полной переработке, связанной с наполнением его механизмами и процедурами подготовки и проведения торгов в четком соответствии с указанным Федеральным законом.
Для этой переработки по существу необходимо, взяв за основу текст Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», адаптировать его исключительно к проблеме муниципального заказа, снабдив получившийся текст необходимыми формами документов, а также, желательно и дополнительными антикоррупционными гарантиями, которых пока лишен даже федеральный закон (прежде всего, речь идет о контроле за исполнением муниципального контракта).
С.Н.Шевердяев, ТИ-Россия
Опубликовано - Козлова Елена, 22.12.2006, 00:37 Последний редактор - Козлова Елена, 22.12.2006, 00:39