А.Г.Козицкий, В.Н.Козлов. Жалобы лиц, как источник получения сведений о состоянии прав человека.
Александр Козицкий,, Уполномоченный по паравам человека в Краснодарском крае
Владимир Козлов, руководитель отдела аппарата Уполномоченного по паравам человека в Краснодарском крае
Жалобы лиц, как источник получения
сведений о состоянии прав человека.
Порядок рассмотрения жалоб и заявлений
Как известно, институт Уполномоченного по правам человека в России на пути своего становления и развития. В настоящее время он учрежден в Российской Федерации и 24 субъектах Российской Федерации. В Краснодарском крае Уполномоченный по правам человека был назначен в мае 2002 года.
Согласно Закону, одной из основных четырех задач, для реализации которых и создан институт Уполномоченного в крае, является «содействие беспрепятственной реализации основных прав и свобод человека и гражданина и всемерное содействие их восстановлению в случае нарушения государственными органами, органами местного самоуправления в Краснодарском крае и должностными лицами».
Подчеркиваем особо, что Уполномоченный только «содействует» обратившимся к нему с жалобой или заявлением, не подменяя самих заявителей. Он не имеет распорядительных функций и не подменяет органы, которые ими наделены. По-сути, применение силовых методов воздействия- противоестественны для Уполномоченного. Главное его оружие- это огласка незаконных действий через доклад, главный метод- переговоры и устранение причин нарушения прав человека и их последствий.
Вторым важным моментом в понимании правомочий Уполномоченного по рассмотрению заявлений и жалоб является то, что заявитель вправе обжаловать только действия или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления и любых должностных лиц.
Это общее правило. В незначительной степени оно варьирует в законах об Уполномоченном по правам человека, принятых в субъектах Российской Федерации
Бесспорно, что важным источником получения сведений о нарушении прав и свобод человека и гражданина на территории края являются жалобы и заявления лиц. В этой связи Уполномоченный считает необходимым обеспечить возможность беспрепятственной их подачи к нему на рассмотрение.
Продолжая развивать мысль о значении жалоб, мы хотел бы поддержать и позицию коллеги Алексея Ивановича Селюкова, Уполномоченного по правам человека в Ставропольском крае, который в своей статье «Соотношение российских и европейских стандартов защиты прав и свобод человека» написал: «По сути, эти обращения не только способ решения личных проблем заявителей, но и форма их участия в управлении государством».
В настоящее время все желающие могут обратиться к Уполномоченному лично или по почте и получить в установленном законом порядке ответ на свое обращение. С этой целью в Аппарате Уполномоченного ведется их ежедневный прием, который осуществляет руководитель Аппарата или другие ответственные сотрудники. Периодически прием ведет и Уполномоченный.
Закон устанавливает письменную форму обращения к Уполномоченному, с указанием данных о заявителе, а также сути нарушенных его прав. К письменному заявлению должны быть приложены документы и другие доказательства, подтверждающие обоснованность фактов, указанных заявителем. В случае, если обратившееся лицо не имеет необходимых познаний для написания жалобы, ему оказывается помощь консультантом Аппарата, имеющим юридическое образование.
Кстати, письменное и личное обращение- это одна из особенностей закона Краснодарского края. Законы об Уполномоченном других субъектов РФ допускают устные обращения, а также позволяют Уполномоченному самому инициировать проверки состояния прав человека.
Закон предусматривает строгий порядок действий Уполномоченного при рассмотрении им жалобы или заявления. Прежде всего необходимо отметить, что он обязывает Уполномоченного рассматривать все жалобы и заявления, поступившие в его адрес, и принимать одно из следующих решений:
- принять жалобу к рассмотрению;
- передать органу или должностному лицу в чьей компетенции находится рассмотрение обращения;
- разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
- мотивировано отказать в принятии жалобы к рассмотрению. При этом отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит.
О принятом решении Уполномоченный уведомляет заявителя в 10-дневный срок.
Прием жалобы к рассмотрению является наиболее значимой мерой реакции Уполномоченного на жалобу.
Наделив Уполномоченного правом производить расследование изложенных фактов о возможных нарушениях прав и свобод человека и гражданина, Закон установил строгую процедуру его действий.
Прежде всего, Уполномоченный обязан проинформировать соответствующий орган или должностное лицо, действия или бездействия которого обжалуются, и предоставить ему возможность дать свои объяснения по обжалуемым фактам.
Выводы своей проверки Уполномоченный обязан изложить в специальном документе - заключении. Заключение направляется заявителю, а также, в случае обнаружения нарушений прав и свобод человека и гражданина, - органу или должностному лицу допустившему эти нарушения, с изложением соответствующих рекомендаций по их устранению. Орган или должностное лицо, получившее заключение Уполномоченного, обязано его рассмотреть и в месячный срок направить письменный ответ о принятых мерах. В случае, если рекомендации Уполномоченного не выполнены, то в отчете должно содержаться обоснование причин их невыполнения.
По результатам проверки Уполномоченный вправе предпринять и другие действия, направленные на восстановление нарушенных прав человека. Это может быть обращение в суд, прокуратуру, органы власти и другие. Уполномоченный вправе опубликовать свое заключение о результатах проверки по жалобе о нарушениях прав и свобод в средствах массовой информации Краснодарского края.
Общий анализ поступающих жалоб
В среднем, ежедневно, к Уполномоченному с жалобами обращается от трех до пяти человек. Фактически, Аппарат ежедневно получает 3-5 дел, касающиеся уголовного, гражданского или административного отраслей права. Мною прогнозируется увеличение количества жалоб и заявлений, а также их поступление с содержанием более сложных вопросов, особенно в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений.
Начавшая формироваться статистика показывает, что в подавляющем своем большинстве обжалуются действия или бездействия судебной системы, а также исполнение судебных решений (примерно семь случаев из десяти). При этом, жалобы подаются на справедливость вынесенных судебных решений, их исполнение, волокиту, действия судей и прочее.
Как правило, из представленных материалов в обоснование жалобы усматривается, что заявитель уже обращался с подобными жалобами в надзорные органы. Не редкость в таких случаях и отмены предыдущих решений, и рассмотрение дел во второй или даже третий раз судами первой инстанции.
На втором месте, по количеству обращений, находятся жалобы на бездействия государственных и муниципальных органов и их должностных лиц по выполнению ими законных требований граждан. Категория этих жалоб, прежде всего, связана с нарушением прав на свободу передвижения и выбор места жительства, отказе во внесудебной защите органами прокуратуры и милиции, малоэффективными действиями исполнительной системы судебных решений, принятием ряда актов органами местного самоуправления в вопросах земельных отношений, жилищно-коммунального хозяйства, жилищных отношений и другие.
Среди поданных жалоб, к сожалению, большое количество и таких, которые носят исключительно частный (личный) характер, участниками которых являются не государственные или муниципальные органы и должностные лица, а сами граждане. Подобные жалобы Уполномоченным не подлежат рассмотрению в силу Закона. Вместе с тем, понимая, что для многих заявителей квалифицированная правовая помощь не доступна из-за отсутствия денежных средств, сотрудники Аппарата, изучив материалы жалобы, стремятся давать заявителям юридические консультации.
Резюмируя изложенное, можно отметить, что из числа поданных жалоб только не более 10 - 15 % можно признать обоснованными, т.е. относящимися к компетенции Уполномоченного.
Второй вывод хотелось бы сделать опять сославшись на Алексея Ивановича Селюкова: «…люди жалуются, как правило, не на плохие законы, а на предвзятое, заинтересованное их толкование и применение, на злостную волокиту, фактически лишающую их конституционных прав на доступ к правосудию, на то, что их обращение направляются, по сути, тем же должностным лицам или органам, решения которых они обжалуют. А потому они не верят в их объективность».
Проблемы, возникающие при рассмотрении жалоб
В чем же причина столь не высокой эффективности, достигаемой при рассмотрении жалоб? Их много, но мы остановимся лишь на нескольких.
1. Одна из них – не желание должностными лицами выполнять свои обязанности. А может и не способность? Мы встречаемся с бездушным безразличие к судьбам заявителей. Это явление всем известно, как и то, что она носит массовый характер. К сожалению, до сих пор, предпринимаемые усилия по устранению этой негативной практики не приносят должного результата.
Здесь также есть свои причины, среди которых рост бюрократии.
Парой складывается такое впечатление, что чиновники уже не могут одолеть своих же собратьев. Наглядным тому примером является исполнение судебных решений. Служба судебных приставов на сегодня завязла в трясине все той же бюрократии и работает крайне неэффективно. А ведь это предмет рассмотрения для Европейского суда, поскольку речь идет об независимости судебной системы. Если решения суда не выполняются, то о каком правовом государстве можно говорить?
Что касается жалоб в адрес судебной системы, то, на наш взгляд, она много бы выиграла, если бы стремилась к прозрачности своих действий. Пожалуй, эта одна из главных причин недоверия к ней людей и, как следствие, появления всевозможных слухов о коррупционности и продажничестве отдельных судей.
1. Многие должностные и иные лица выполняют не свойственные им функции: принимают жалобы, подменяя различные службы, которые должны их рассматривать в силу выполнения, возложенных на них обязанностей.
Прежде всего, эта критика адресована в адрес различных политических организаций, депутатского корпуса, представителей общественности и им подобным.
Конечно, понять можно, что им нужны избиратели и сторонники. Но, не понятно зачем заводить бумажную круговерть, обманывая тем самым заявителя, а не объяснить ему как обратиться в компетентный орган?
В некоторой степени можно объяснить реакцию прокуратуры и судов на подобные пересылки с требованием в десятидневный срок представить ответ. В связи с выборами, мы тоже оказались в подобной ситуации. Один такой кандидат в Государственную Думу РФ обклеил город листовками с обязательствами защитить права граждан, а затем, пользуясь тем, что он уже является депутатом законодательного органа, попытался наладить канал пересылки, поступивших обращений к нему, в адрес Уполномоченного. Пришлось разъяснять много раз закон об Уполномоченном.
Или другой пример, вспомните недавнюю акцию одной из партий, которая используя все публичные способы и формы обещала заставить чиновников исполнять свои обязанности. Акцию провели, а люди остались при своих проблемах.
2. И еще одна причина- пробелы в законодательстве и его отсутствие.
Только два примера.
Те, кто работает с жалобами сталкиваются, кто в большей, а кто в меньшей мере, с категорией лиц, которые уже перешли в разряд «постоянных посетителей». Дело доходит до того, что порой они просто не дают возможности нормально работать учреждению. Сегодня нет в этом вопросе единого подхода. Знаем, что Генеральная прокуратура пошла своим путем и издала приказ, который в определенных случаях дает основания прокурорам на местах прекращать с подобными лицами переписку. Вместе с тем, с точки зрения соблюдения прав человека применение данного Акта весьма сомнителено. Закон о психиатрической помощи не лишает людей, психически больных, гражданских прав. Другое дело, что этот же закон предусматривает создание специальной независимой службы, которая осуществляла бы защиту прав этих лиц и оказывала им содействие. Увы, желаемое осталось только на бумаге и не подкреплено на практике.
Второй пример. В нашем государстве не создана система работы с жалобами граждан. Она пока существует эпизодично. До сих пор мы руководствуемся Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», а также локальными актами. Что положительно, так это то, что некоторые субъекты РФ имеют свои законы (например, Краснодарский край).
3. Не можем не о становиться и на причине ведомственной разобщенности и отсутствии реальных правил взаимодействия.
Это очень хорошо прослеживается на примере отношений Уполномоченных в субъекта РФ и федеральных структур, таких как прокуратура, суды. МВД и другие. В отдельных случаях дело дошло до противостояния. Слава Богу, нас пока эта чаша минула.
Все мы делаем одно дело и нет сомнения, что в большинстве своем, все стремятся помочь лицу, обратившегося с жалобой. Так, неужели нельзя договорить, если законодатель не спешит с расстановкой акцентов?
Затронутые в данной статье вопросы- это лишь попытка ответить на главный вопрос, касающийся места жалоб в общей системе деятельности института Уполномоченного. Можно по разному относиться к этой функции, но вряд ли можно оспорить то, что она реально существует и будет присутствовать в обозримом будущем. А, если так, то к ней надо относиться профессионально.
Опубликовано - Сунгуров Александр, 10.02.2004, 09:12 Последний редактор - Сунгуров Александр, 13.03.2004, 01:22