4.4. Возможности компьютеризации процесса регистрации и анализа обращений
4.4. Возможности компьютеризации процесса регистрации и анализа обращений
Актуальность вопроса
Работа с жалобами и обращениями занимает значительное место в работе аппарата УПЧ. Работа с жалобами – это сложный, многозвенный и плохо поддающейся строгой технологизации раздел профессиональной деятельности. Работа с жалобами функционально тесно переплетена практически со всеми другими видами работ, осуществляемых сотрудниками аппаратов УПЧ и самим Уполномоченным. Наконец, работа с жалобами связывает аппарат УПЧ не только с гражданами, но и со множеством сторонних организаций (как государственных, так и общественных), со СМИ, с научным сообществом, с разнообразными экспертами, с комиссиями по правам человека, с другими региональными аппаратами УПЧ.
Учитывая перечисленное, внимание к конструированию средств компьютерной и сетевой поддержки работы с жалобами в аппаратах региональных УПЧ должно быть особым.
Наш опыт изучения актуальности вопроса во время экспертных поездок и специальных командировок, бесед с региональными Уполномоченными и экспресс-исследований, проведенных во время повышения квалификации сотрудников РУПЧ на базе Центра Стратегия, позволяет уверенно делать следующие обобщения:
Жалоб и обращений во всех аппаратах много - компьютеризация облегчает их регистрацию, обработку, хранение, поиск по запросу, классификацию, отслеживание динамики работы с каждым обращением.
Технологии рассмотрения жалоб и обращений, практикуемые в региональных аппаратах УПЧ, разнятся, критерии их сопоставления не однозначны – целесообразен налаженный постоянный структурированный обмен опытом между регионами; это позволяет делать единая компьютерная система работы с жалобами и обращениями (ЕКС), принятая в эксплуатацию всеми (большинством) аппаратами.
Данные по жалобам и обращениям занимают существенное место в докладах РУПЧ – эти данные желательно культурно обобщать и пакетировать в компьютере, с тем, чтобы при написании докладов оперативно и полноценно использовать.
Культурное компьютерное обобщение и пакетирование данных по жалобам и обращениям позволяет эффективнее работать со СМИ, а также предоставлять оперативную информацию о рассматриваемых обращениях заинтересованным организациям, например, ежедневно по электронной почте (опыт Литвы).
Для сравнительного анализа и написания общих докладов по РФ желательно, чтобы в регионах данные по жалобам и обращениям пакетировались сопоставимо и легко извлекались по разным критериям – по тематике, по задействованным государственным структурам, по результатам рассмотрения, включающим адресные рекомендации и обобщения о соблюдении или несоблюдении существующего российского и регионального законодательства в области прав человека.
Анализ ситуации
В региональных АУПЧ на сегодняшний день можно условно выделить три уровня компьютеризации работы с жалобами и обращениями:
· нулевой – вся работа ведется вручную, с помощью бланковых методов и регистрационного журнала; есть опыт разработки регистрационных карточек;
· инструментально-репродуктивный – используются заимствованные компьютерные средства (например, электронные таблицы) или программы (например, компьютерные системы, заимствованные в региональных администрациях или иных структурах), либо функционально усеченные системы, заимствованные в других аппаратах (например, в Литовском, Свердловском) – этот уровень компьютеризации облегчает работу, но не решает многих информационных задач;
· индивидуально-проектировочный – используются специально разработанные по заказу АУПЧ компьютерные системы, позволяющие работать с широким диапазоном информационно-аналитических задач, но системы этого уровня в силу их специфичности и программной несостыкованности не могут способствовать решению коммуникативно-сетевых, сравнительно-аналитических и комплексно-статистических задач.
Для подтверждения наших наблюдений реальными данными мы провели во время двух семинаров повышения квалификации сотрудников аппаратов РУПЧ в октябре и ноябре 2002 г. небольшое экспресс-исследование с помощью письменного опроса.
Среди ответивших на наши вопросы сотрудников аппаратов РУПЧ были руководители аппаратов, специалисты, непосредственно работающие с жалобами и аналитики, занимающиеся в аппаратах подготовкой докладов и иных информационных пакетов из следующих регионов: Кемеровская, Саратовская, Свердловская, Московская, Липецкая, Смоленская, Волгоградская, Калининградская, Астраханская, Пермская области, республики Татарстан и Коми (12 регионов – это более 50% от числа существующих ныне региональных АУПЧ).
По результатам ответов на первый вопрос, а именно он был направлен на сбор информации, позволяющей анализировать исходную ситуацию, мы получили возможность сделать следующие выводы:
1. Количество АУПЧ, в которых компьютерная поддержка работы с жалобами ведется, несколько превышает количество аппаратов, в которых с жалобами работают только вручную.
2. Продолжительность работы на базе компьютерных технологий в аппаратах невелика – наиболее апробированными можно считать системы Свердловской и Саратовской областей: первая разработана специально под заказ УПЧ, вторая заимствована у Правительства Саратовской области.
3. Разработчиками и основными заказчиками используемых в аппаратах компьютерных программ, как правило, являются не сами УПЧ, а Правительства и администрации областей, Госсовет республики; некоторые аппараты пользуются только стандартными компьютерными оболочками (например, электронными таблицами Exel). Исключение составляет работающая, но нуждающаяся в коррекции система Свердловской области и пошагово разрабатывающаяся на коммерческой основе, еще не готовая к эксплуатации система Московской области.
4. Совокупный «портрет» сильных сторон работающих в аппаратах систем: работает с учетом специфики аппарата УПЧ, осуществляет систематизацию поиска по различным направлениям, систематизацию учета, формирование отчетов, отслеживание «незакрытых» жалоб (по которым требуется принятие дополнительных мер), упрощает учет жалоб, дает возможность осуществлять поиск по ФИО, месту жительства, исполнителю и дате, формировать аналитические отчеты – по территориям, по органам, по субъектам жалоб и т.д., предоставляет возможность учитывать наши запросы, ответы, повторность; имеет достаточную полноту базы жалоб, характеризуется быстродействием
5. Совокупный «портрет» слабых сторон работающих в аппаратах систем: система разработана под MSDOS; (1) тематика классификаторов создавалась по мере поступления обращений, поэтому носит непоследовательный характер, (2) параметры поиска программы не позволяют анализировать обращения по классификатору – выдает только общую картину, (3) программа не позволяет анализировать направленные запросы по обращениям и контроль за исполнением; слабая система поиска по какому-либо критерию, минимум фиксируемой информации; не подходит для нашей работы; не адаптирована на проведение анализа, работает только как система учета жалоб и прохождения стадий их рассмотрения; слабый классификатор нарушений; осуществляет только регистрацию, а не какую-либо оценку жалоб.
Ожидания, идеология конструирования и канонические функции ЕКС
Прежде, чем приниматься за проектирование и разработку какой-либо серьезной системы, полезным бывает обратиться к собственным интуитивным ожиданиям от этой системы, к предвосхищениям высоких количественных и качественных результатов ее работы. Именно так мы и поступили в самом начале рабочего совещания сотрудников и программистов аппаратов региональных УПЧ по теме «Проектирование и разработка единой компьютерной системы работы с жалобами», проходившего на базе Центра Стратегия в январе 2003 года с участием представителей РУПЧ Архангельской, Астраханской, Калининградской, Кемеровской, Краснодарской, Московской, Саратовской, Свердловской областей и республики Татарстан.
Приведем в качестве примеров некоторые ожидания от идеальной ЕКС и критерии ее оценки, высказанные участниками совещания в процессе мозгового штурма в виде ассоциаций:
· «магистраль» - проста в эксплуатации, состыкована с другими структурами, допускает легкость поиска и статистики;
· «дерево» (листья и крона – это обращения, ствол – УПЧ, корни – компьютерная система) – емкая (много информации), единая (соединяет аппарат с другими структурами);
· «паутина» (полезна для паука, с ее помощью он собирает информацию о мире) – источник информации для принятия решений и планирования, легкость передачи информации между субъектами и программными частями других систем, легкость сбора информации, удобство для пользователя, гибкость (возможность адаптироваться к изменяющимся условиям);
· «банковский сейф» (все по полочкам и надежно сохраняется) – надежность (от вирусов, несанкционированного доступа; удобство поиска (по любому ключевому слову); формирование отчета за любой период (развернутого); наглядность (при минимуме пространства – максимум информации);
· «Волга» (река – много ручейков соединяются и кому что надо, то берут) – простота, универсальность, к.п.д. (эффективность: возможность получения необходимых данных, в том числе, аналитических);
· «паутина» (узор мороза на стекле – прозрачный, доступный со всех сторон) – универсальность, доступность, адаптивность к изменяющейся жизни, поднимает имидж, дает возможность самосовершенствования;
· «квадрат» (устойчивость, законченность) – простота и удобство в использовании, специализированность для деятельности аппарата и его потребностей, комплектность по объему и нетребовательность к ресурсам, адаптированность и модернизированность (учитывает новые потребности и интересы);
· «грядки» (совокупность систем, выращенных на единой базе – общие критерии, базы данных, идеология) – возможность оперативного снятия данных, заходы по разным параметрам, системы поиска, справки, возможности взятия и пересылки информации о прецедентах их других субъектов;
· «домик» простой или «ромашка» (в домике жизнь, дым из трубы, который не должен уходить в небо) – простота, система не должна быть дорогой, включенность существующих региональных систем, утилитарность (выход в аналитику, на конкретный результат), выход на конкретные предложения, учет текущих особенностей, например, в законодательстве;
· «транспортер-конвеер» - простота в эксплуатации, стабильность и устойчивость (не ломалась бы), адаптированность для профессиональной среды (юридические клиники, Экспертные Советы), понятна рядовому обывателю (может сразу понять, войдя в систему, куда ему дальше идти), ясность, простота, наличие обратной связи;
· «снежинка» (лучики идут внутрь, система похожа на круг – фигуру совершенную, упорядоченную) – удобна и для пользователя, и для аналитика; единая, совместимая, понятная;
· «костюм» (чтобы сидел) – учет региональной специфики, современность, коммуникативность.
Если попытаться обобщить высказанные участниками совещания ассоциации, то можно сказать, что «три кита», обеспечивающие эффективную работу ЕКС - это:
· учет меняющейся региональной специфики на входе,
· доступные, понятные и надежные функциональные возможности системы, объединяющие все технологические этапы работы с жалобами и обращениями, включая динамику переходов и связей между этапами,
· межрегиональная базовая унификация, позволяющая осуществлять контролируемые сетевые коммуникации на выходе.
Как это сделать?
Содержательным ответом на этот вопрос можно считать данные полученные нами в упомянутом выше экспресс-исследовании по вопросу второму. Отвечая на этот вопрос, сотрудники АУПЧ фактически описывали стратегические, тактические и операциональные требования к ЕКС. В частности, они отметили, что:
1. Стратегически система должна (в порядке убывания частоты упоминаний):
· накапливать автоматически информацию, необходимую для последующих аналитических документов (информационных сводок, материалов для СМИ, общих и специальных докладов),
· быть способной отслеживать динамику работы над жалобой,
· быть доступна одновременно нескольким сотрудникам, позволять быстро и точно регистрировать все входящие жалобы,
· быть совместима с текстовыми редакторами и системой Windows,
· быть способна работать в сети РУПЧ (например, в сети дистанционного обучения),
· обеспечивать техническую защиту и безопасность,
· производить быстрый поиск обращений по различным параметрам, например, по ключевому слову и т.п. – как в «Консультант плюс»;
· осуществлять быстрый поиск и выборку по заданному критерию;
· быть общероссийской,
· формировать приложения к докладу,
· легко переводить данные в обобщенном виде на web-site.
2. Тактически (ситуационно) система должна быть готова к вводу и работе с информационными полями, отображающими следующие типы информации (в порядке убывания частоты упоминаний):
· имя сотрудника, работающего с жалобой,
· данные об источнике (подателе жалобы, инициаторе дела),
· данные о повторности (жалобы, жалобщика, организации) в системе,
· данные о нарушителе прав,
· данные о типе нарушенного права,
· краткие обстоятельства по жалобе,
· ответные действия других организаций и заключение сотрудника
· (завершающие работу над жалобой),
· первый уровень решения по жалобе (вне компетенции, не обоснованная, обоснованная),
· второй уровень решения и действия по жалобе (запрос новой информации, письма-обращения, заключение…),
· третий уровень решения по жалобе (рекомендации, сроки, виды контроля за исполнением…),
· данные о месте событий, указанных в жалобе,
· регистрация переписки с жалобщиком,
· перечень нормативных документов, имеющих отношение к жалобе (международных, Федеральных, региональных),
· перечень официальных документов, прилагаемых к жалобе (в том числе, ответы из инстанций, куда жалобщик уже обращался),
· копии информационных запросов к системе по этой жалобе,
· накапливаемые статистики,
· включенный в систему каталог форматов и образцов исходящей документации,
· доступ к накапливаемой библиотеке нормативных документов,
· имя дополнительного лица, задействованного в работе по жалобе,
· счетчик количества обращений пользователей системы к этой жалобе,
· имена лиц-посредников в работе с жалобой,
· указание на существующие практики, имеющие отношения к жалобе,
· имя помощника, исполняющего отдельные действия по жалобе,
· данные о доверенном лице жалобщика, если есть,
· возможность действия УПЧ по результатам, например, законодательные инициативы,
· возникновение новых обстоятельств,
· шаблоны ответов.
2. Операционально в ЕКС должны быть включены:
· утвержденный единый классификатор жалоб и обращений граждан – желательно Федеральным УПЧ,
· средства, обеспечивающие удобство информационного обмена между всеми УПЧ;
· классификаторы по видам прав: личные права, жилищные права, гражданско-процессуальные права и т.д.,
· классификаторы видам нарушения прав,
· классификаторы по категориям жалобщиков,
· классификаторы по органам-объектам жалоб.
Во время январского рабочего совещания была организована компьютерная демонстрация и устное описание эксплуатируемых в аппаратах программных средств, были отмечены их достоинства и недостатки.
В качестве дальнейших шагов на пути к разработке ЕКС наметилось два пути: первый – это корректировка и доработка уже существующей системы в соответствии с указанными выше критериями, второй – разработка новой системы. Было отмечено, что при всей заманчивости второго пути, первый следует признать более дешевым, оперативным и, в силу этого, более реалистичным.
Для продвижения в этом направлении в качестве базовой, удобной для доработки была определена система, работающая в Свердловской области, созданная в 1999 году по заказу тогдашнего УПЧ В.Машкова. Программистом, вносящим изменения в систему, дал согласие быть ее первоначальный разработчик В.Гришкин.
Для планирования и осуществления доработок была создана рабочая группа, в которую вошли представители АУПЧ Астраханской, Калининградской, Московской, Саратовской, Свердловской области и представитель Центра Стратегия. Были определены принципы работы этой группы:
· доступность для ознакомления с программой на каждом этапе ее разработки,
· предоставление региональным аппаратам возможности опробования ЕКС на любом из этапов создания готовых продуктов (частей программы, программных элементов, модулей, подсистем),
· согласование со всеми РУПЧ вопросов финансирования разработок,
· определение и озвучивание календарных планов и сроков выполнения работ,
· согласование со всеми УПЧ содержательных классификаторов и механизмов формирования файлов новой системы.
К сожалению, рабочая группа в силу слабой самоорганизации оказалась не работоспособной. Разработка запланированной ЕКС была приостановлена.
На сегодняшний день работы ведутся лишь локальные, из них явно выделяется по темпам и сложности коммерческий проект Московской области, который был предложен для ознакомления в аппараты в конце марта на YII Круглом Столе РУПЧ в Калининграде.
Отзывов о работе этой системы и о степени ее готовности к эксплуатации пока нет.
Вместе с тем, вопрос о формировании единого компьютерного пространства, способного обеспечить все аналитические и коммуникативные потребности региональных УПЧ, а также связать их друг с другом, с Федеральным УПЧ и омбудсманами стран Европы по-прежнему стоит остро, а его принципиальное решение по мере увеличения количества региональных УПЧ становится все более актуальным.