4.5. Значение и практика законодательной инициативы в деятельности Уполномоченного по правам человека.
4.5. Значение и практика законодательной инициативы в деятельности Уполномоченного по правам человека.
Институт Уполномоченного по правам человека является сравнительно новым элементом в государственно-правовой системе современной России. Процесс его становления и развития находится еще на ранней стадии. В большинстве субъектов Российской Федерации подобный институт отсутствует (он создан пока только в двадцати трех регионах). Кроме того, становление института Омбудсмана происходит в условиях поставторитарного периода при высоком уровне правового нигилизма и отсутствии в обществе традиции уважения к правам человека, достоинству и индивидуальной значимости личности.
Этот институт является принципиально новым для России и, фактически представляет собой самостоятельную ветвь власти, основанную на авторитете, а не на принуждении. О его необходимости для российского общества говорит тот факт, что только в начальный период деятельности института, в 1998 – 2000 годах в адрес федерального Уполномоченного поступило свыше 40 тысяч индивидуальных и коллективных жалоб и обращений граждан о нарушениях их прав и свобод. Более 3 тысяч россиян обратились непосредственно в приемную заявлений граждан аппарата Уполномоченного в Москве. Жалобы и обращения граждан, а также другая информация о нарушениях прав и свобод граждан поступают практически из всех регионов Российской Федерации. Наиболее эффективно эта проблема может быть решена на региональном уровне, т.к. Уполномоченный имеет при этом возможность быстро и эффективно работать с жалобами и обращениями и содействовать улучшению ситуации с правами человека в своем регионе. Отсюда вытекает острая необходимость введения института Уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации.
Задачей этого института является как восстановление нарушенных прав, так и предупреждение возможных нарушений, устранение их первопричины. Сам факт существования подобных нарушений говорит о сбое в работе государственно-правовой системы. Существуют две основных причины подобного рода «неполадок». Первая из них – это невыполнение государственными органами и отдельными их представителями норм права, закрепленных в Конституции и законодательстве; второе – это несовершенство самого законодательства, его несоответствие Конституции и международным правовым нормам, противоречия между законами субъекта РФ и федеральным законодательством, наличие нечетко сформулированных законов, что дает возможность их неоднозначного толкования, наличие подзаконных актов, которыми прежде всего руководствуются силовые структуры, ставя их выше законов и Конституции, разработка и принятие депутатами всех уровней из популистских соображений всякого рода законов не только безграмотных в юридическом отношении, но и, прямо противоречащих Конституции, нормам международного права и ущемляющих фундаментальные права человека.
Подобные «правовые инновации» постоянно имеют место в работе органов законодательной власти всех уровней. При этом законодатели исходят из таких соображений как экономический протекционизм, защита нравственности, языка, борьба с тоталитарными сектами, преступностью, экстремизмом и т.д. Муссирование подобных законопроектов зачастую дает депутатам дополнительный электоральный потенциал, учитывая специфику определенной части российских избирателей, ориентированных на сильное государства и не приемлющих плюрализма и толерантности. В основе этой деятельности, как правило, заложены либо популизм, либо лоббирование личных или корпоративных интересов. Кроме того, большинство этих законов имеют расширительное толкование, что может негативно отразится на правоприменительной практике.
В соответствующей правовой оценке нуждаются также различные постановления и указы органов исполнительной власти. В условиях неразвитости структур гражданского общества при традиционно гипертрофированном государстве и безответственности чиновников деятельность исполнительной власти может привести к грубейшим нарушениям прав человека. Следует также учесть, что непосредственно права человека нарушает исполнительная власть, но первопричина подобных нарушений во многом заложена в несовершенстве законодательства.
Региональному законодательству особенно свойственно идти в разрез Конституцией и международными нормами. Здесь имеет место как недоработки регионального законодательства, так и отдельные грубо нарушающие права человека постановления исполнительной власти. Ярким примером такого может служить Указ мэра Москвы о правилах регистрации, нивелирующий конституционное право свободы передвижений граждан России по своей стране. Подобные изъяны в нормотворчестве встречаются практически во всех субъектах Российской Федерации.
Очевидно, что подобные нормативно-правовые акты нуждаются в соответствующей независимой и не ангажированной оценке. Подобную оценку может дать институт непосредственно работающий по восстановлению нарушенных прав и проводящий аналитическую работу по изучению ситуации с правами человека в регионе и динамике ее развития. Институт регионального Уполномоченного наиболее подходит для выполнения этой важнейшей задачи.
Исходя из выше сказанного, становится ясно, что функции Уполномоченного не должны сводиться к работе с жалобами и обращениями, так как это не способствует устранению исходной причины нарушений прав. На основе анализа рассмотрения жалоб можно выявить наиболее типичные случаи нарушений и понять их причины (либо имеет место недобросовестность чиновников, либо несовершенство действующей нормативно- правовой базы). Таким образом, работа с жалобами дает необходимый материал для законодательных инициатив Уполномоченного. При этом основная функциональная нагрузка ложится на те подразделения и тех сотрудников аппаратов Уполномоченного, которые занимаются аналитической деятельностью.
Институт Уполномоченного по правам человека является государственной правозащитной структурой и внесудебным механизмом защиты прав и свобод граждан. По роду своей деятельности он тесно взаимодействует с судебной властью, с коллегиями адвокатов, с прокуратурой и правозащитными (общественными) организациями. Также, важнейшим партнером института Омбудсмана является Конституционный (Уставной) суд .
Не мало важным является и то, что институт Омбудсмана является дешевым по сравнению с другими инструментом правовой защиты. Это позволяет широким слоям общества получать квалифицированную юридическую помощь. Расходы, связанные с обеспечением его деятельности полностью окупаются повышением эффективности работы властных и силовых структур, совершенствованием правового поля, преодолением коррупции и издержек бюрократизма.
Принципиальное отличие института Уполномоченного по правам человека от других государственных правозащитных структур заключается в том, что он, в отличие от них не только работает в рамках существующего правового поля, но и призван предпринимать определенные усилия для его совершенствования и модернизации с целью улучшения ситуации с правами человека.
Кроме анализа жалоб и обращений представляется необходимым проведение мониторинга действующего законодательства и законопроектов, находящихся на разной стадии рассмотрения и разработки. Данные такого мониторинга позволят провести экспертную оценку нормативно-правовых актов в плане их соответствия Конституции РФ, нормам европейского и международного права, обязательство соблюдения которых взяла на себя Россия, а также оценить влияние законодательства на ситуацию с правами человека. На базе этого анализа также могут быть выдвинуты законодательные инициативы. При проведении мониторинга и анализа законодательства существенную помощь могут оказать общественные и экспертные советы при Уполномоченных, а также – научно-юридическое сообщество и правозащитные организации.
В мировом опыте деятельности института Омбудсмана вопросу о совершенствовании законодательства отводится важная роль. В историческом контексте первый прообраз института Омбудсмана возник в Древнем Риме: эти функции выполнял Народный трибун, который был обязан накладывать вето на принимаемые Сенатом законы, которые ущемляли права римских граждан. Главной обязанностью Канцлера юстиции, а впоследствии – Омубдсмана юстиции Швеции стало наблюдение за отправлением правосудия и он был наделен широкими полномочиями в области законодательных инициатив. Правом законодательной инициативы обладают Омбудсманы в тех странах, где этот институт получил должное развитие.
В посткоммунистических странах Центральной и Восточной Европы вопрос совершенствования законодательства находится в центре внимания Омбудсманов. При этом важнейшим критерием оценки национального законодательства становится его соответствие требованиям Европейской конвенции по защите прав и основных свобод человека. В данном случае институт Омбудсмана приобретает важное политическое значение, т.к. он оказывает существенное влияние на приведение национального законодательства в соответствие с нормами международного права.
Другим важным аспектом законотворческой деятельности этого института является международная деятельность, тесное взаимодействие Омбудсманов различных государств, то, что он может непосредственно влиять на развитие европейского и международного права. Действительно, как показывает практика, в постоянном совершенствовании нуждается не только национальное законодательство, но и многие европейские и международные нормативно- правовые положения. В некоторых случаях системой международного права должна учитываться специфика проблем, стоящих перед отдельными странами и регионами. Особенно это относится к новым демократическим государствам Центральной и Восточной Европы. Многие проблемы этого региона обусловлены предстоящим вступлением его в Европейское Сообщество.
Вопрос о полномочиях Омбудсмана является ключевым, и вокруг него очень часто возникают споры, в т.ч. и целесообразности существования подобного института в целом. Многие правозащитники и представители власти, от кого зависит становление этого института, задаются вопросом: «зачем нужен Уполномоченный, если он не обладает юридической силой своим волевым решением принудить отдельное должностное лицо или властную структуру исправить допущенное нарушение прав? Это относится и к законодательной инициативе Уполномоченного. Естественно возникает вопрос: каковы механизмы его воздействия на власть? Часто вызывает сомнение перспектива развития этого института в России, то, что он будет эффективным механизмом защиты прав человека, а не формальным, будут ли чиновники и законодатели прислушиваться к мнению Уполномоченного. Подобное скептическое отношение к институту Уполномоченного встречается повсеместно в субъектах РФ.
Здесь следует учесть, что деятельность Омбудсмана строится не столько на юридической силе его полномочий, сколько на его компетентности, профессионализме, убедительности его доводов. Очень важным представляется придание его деятельности широкой гласности, повышение его популярности в обществе. Он может давать разъяснения для широкой общественности через СМИ правовые последствия принятия или непринятия тех или иных нормативно-правовых актов, давать им свою оценку. Он также может придавать гласности позицию конкретных депутатов, и поведение отдельных чиновников, связанное с принятием тех или иных нормативных актов. При этом важнейшую роль будет играть работа аппарата Уполномоченного, который должен быть укомплектован высоко квалифицированными специалистами. От организации работы аппарата и уровня компетенции его сотрудников во многом зависит эффективность деятельности и его авторитет во властных структурах и в обществе.
Выявлению недостатков в области законодательства способствует аналитическая работа аппарата Уполномоченного. Задача Омбудсмана – не только восстанавливать нарушенные права, но и устранять причины таких нарушений, заложенные в законодательстве и нормотворчестве. В большинстве аппаратов Уполномоченных созданы классификаторы жалоб и обращений, которые не только позволяют сократить сроки рассмотрения дел, но и выявить наиболее распространенные, типовые случаи нарушений прав. Они, в первую очередь, указывают на несовершенство нормативно-правовой базы. Всякий раз, рассматривая жалобу по поводу нарушения прав органом государственной власти, силовой структурой или должностным лицом, сотрудник аппарата должен знать, каким законом, положением, указом, должностной инструкцией или иным подзаконным правоприменительным актом руководствуется нарушающая права человека сторона. Далее, необходимо провести тщательное исследование такого документа на его соответствие нормам регионального и федерального законодательства, Конституции РФ и нормам международного права, которые Российская Федерация взяла на себя обязательство соблюдать.
После вступления в 1996 г. в Совет Европы Россия ратифицировала Европейскую Конвенцию по защите прав человека и основных свобод и дополнительные протоколы к ней, признав тем самым приоритет международного права перед национальным. Для России с ее традициями автаркии, возведения в абсолют идеи национального суверенитета и полного нивелирования суверенитета и частной жизни личности, это явление принципиально новое. Также Россия обязана соблюдать Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. и положения ОБСЕ, касающиеся вопросов соблюдения прав человека. Тем не менее российское законодательство и правоприменительная практика во многом не соответствуют этим нормам.
Приведение в соответствие с международными нормами российского федерального и регионального законодательства и, прежде всего касающегося вопросам прав человека, является одной из важнейших задач. В этих условиях большое значение приобретают конституционный контроль, который осуществляется через Конституционный Суд и Институт Уполномоченного по правам человека. При этом роль института Омбудсмана трудно переоценить. Не случайно, что начало становления этого института по времени совпадает со вступлением России в Совет Европы.
Как показывает практика, подавляющее большинство случаев нарушений прав человека исходит от всевозможных подзаконных правоприменительных норм и актов, которыми, в первую очередь, руководствуются силовые структуры. Чаще всего, подобные положения являются документами внутреннего пользования, что препятствует контролю деятельности применяющих их силовых структур. Очень часто подобная правоприменительная практика влечет массовые и грубые нарушения прав человека. Такое становится возможным благодаря тому, что значительная часть действующих законов имеют расширительное значение и они могут быть по разному истолкованы.
В настоящее время, в начальный период становления правовой государственности, как на федеральном уровне, так и субъектах РФ законотворческая работа и правоприменительная практика оставляют желать лучшего. Политическим фактором плохого законотворчества является свойственный значительной части депутатского корпуса популизм, под воздействием которого процесс законотворчества может принять крайне опасный с точки зрения соблюдения прав человека характер. Отсюда вытекает необходимость экспертного анализа со стороны Омбудсмана вносимых законопроектов.
Другой причиной нарушений прав человека является несоответствие законодательства субъектов РФ федеральному законодательству. При этом многие права, закрепленные федеральными законами, нивелируются законами субъектов. И, кроме того, имеет место несоответствие федеральных и региональных законов Конституции РФ и международным правовым нормам, ратифицированным Российской Федерацией. По выявлении подобных случаев деятельность Уполномоченного должна быть направлена на инициирование внесения изменений в действующее законодательство и приведение его в соответствие с выше названными документами. Такая работа может быть эффективной при тесном взаимодействии Уполномоченного по правам человека с Уставным (Конституционным) судом субъекта РФ.
Необходимо отметить, что работа по совершенствованию законодательства на современном этапе непосредственно связана с процессом политической модернизации и формирования правовой государственности, она оказывает на него самое непосредственное воздействие. Многие правовые нормы, закрепленные в различных отраслях российского законодательства, являются пережитком тоталитарной советской эпохи, когда не допускался не только политический плюрализм, но человек не имел права ни на что частное (собственность, жизнь и т.д.), государство рассматривало его исключительно как свою собственность, которой оно в праве распоряжаться по своему усмотрению. Переход к либеральной доктрине взаимоотношений человека и государства, закрепленный в Конституции РФ 1993 г., требует фундаментальных изменений правовых и правоприменительных норм, многие из которых имеют корни в советском прошлом.
На сегодняшний день самым главным препятствием для экономического развития является несовершенство правового поля, что загоняет значительную часть российского бизнеса в теневое поле. Коррумпированная власть крайне заинтересована в такой ситуации, когда бизнес находится на полулегальном положении. В данном случае, роль института Уполномоченного трудно переоценить. И работать в этой области необходимо не дожидаясь конкретных жалоб и обращений, и, прежде всего, в области совершенствования законодательства.
Работа в направлении создания благоприятного правового поля должна осуществляться совместными усилиями органов законодательной власти, Конституционных (Уставных) судов и региональных Уполномоченных по правам человека. Институт Уполномоченного при этом играет особую роль. Он как никто другой может видеть и оценивать последствия законотворческой и правоприменительной практики, выявлять ее недостатки и давать соответствующие рекомендации. Принципиальное отличие этого института от структур судебной правовой защиты, от прокуратуры и т.д. заключается в том, что он не только действует в рамках существующего правового поля, но и ставит перед собой цель его постоянного совершенствования. По сравнению с другими акторами законодательной инициативы его преимущество заключается в том, что являясь моcтом между властью и обществом, непосредственно работая с правозащитными организациями, он может лоббировать интересы широкой общественности в плане внесения законодательных инициатив.
Для успешного осуществления Уполномоченным такой деятельности необходимо проведение широкого спектра экспертно-аналитических исследований всего правового поля. Подобной работой должны заниматься ученые, юристы, правозащитники, депутаты и т.д., но главную роль в этом процессе должен играть Уполномоченный по правам человека, наделенный правом законодательной инициативы.
Из выше сказанного можно сделать вывод о том, что законотворческая деятельность Уполномоченного является одним из важнейших направлений его работы. Однако, она затруднена тем, что институт Омбудсмана в России изначально не был наделен соответствующими полномочиями, и право законодательной инициативы Уполномоченного отсутствует во многих законах субъектов РФ. Внесение соответствующих изменений в законодательство об Уполномоченном по правам человека в субъекте РФ является острой необходимостью, и на это тоже должна быть направлена законотворческая деятельность региональных Уполномоченных.
Известный австрийский юрист, профессор, доктор права В. Пикель дал следующую оценку этому институту: его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Являясь структурой государственной, институт Омбудсмана в то же время является связующим звеном между властью и обществом. Важным аспектом законотворческой деятельности Омбудсмана является то, что он, являясь посредником между властью и обществом, способствует усилению влияния граждан на принимаемые властью решения, в частности, - на законотворчество. Вопрос, по каким законам жить, является одним из ключевых для представителей формирующегося гражданского общества. В этой связи роль института Уполномоченного по правам человека особенно значима.
Практика законотворческой деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.
Изначально, согласно федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ, предусмотрены явно недостаточные полномочия российских Омбудсманов, и, прежде всего, это касается права законодательной инициативы. Это приводит к опасности превращения института Уполномоченного в некий отдел работы с жалобами и обращениями. Право законодательной инициативы не было предусмотрено и Федеральным Законом «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Но при этом следует учитывать, что институт Омбудсмана действует не только благодаря юридически прописанным полномочиям, но и благодаря высокому авторитету этого института. Именно в этой связи институт Уполномоченного по правам человека можно рассматривать как самостоятельную ветвь власти, которая функционирует не столько оказанием силового давления, сколько своим авторитетом.
В процессе практической деятельности по защите прав человека Омбудсман сталкивается с рядом нарушений, которые носят систематический характер. Как правило, причинами подобных нарушений являются не только превышение властных полномочий и другие злоупотребления чиновников и должностных лиц. Причины эти носят более объективный характер и заключаются как в некачественной работе законодателей, так и в непродуманных административных постановлениях, подзаконных актах и указах. В качестве примера можно привести Закон о милиции в РФ, Постановление Президента РФ «О мерах по борьбе с преступностью» 1994 г., ныне отмененное, и многое другое.
Несовместимость таких нормативно-правовых актов с принципом приоритета прав человека очень легко выявляется в ходе работы Омбудсмана с помощью классификации и анализа поступающих жалоб и обращений. Это не может не стать предметом отдельного рассмотрения в ежегодном докладе Уполномоченного, а также в других его публикациях и выступлениях. В отдельных случаях Омбудсман готовит специальные доклады по наиболее серьезным проблемам, связанным с систематическими нарушениями прав человека. Таким образом, институт Уполномоченного по правам человека, если не прямым, то косвенным образом, оказывал и оказывает влияние на формирование правового поля.
В настоящее время во многих аппаратах Уполномоченных по правам человека либо созданы подразделения, занимающиеся анализом нормативно-правовой базы и выработкой рекомендаций по ее совершенствованию, либо эту работу выполняют отдельные сотрудники аппарата. Так в аппарате Уполномоченного по правам человека в РФ имеется отдел совершенствования законодательства. В регионах ввиду ограниченности ресурсов и недостаточной укомплектованности многих аппаратов, как правило, нет сотрудников, выделенных для работы специально по этой проблеме. Подобная функция в первую очередь ложится на сотрудников, выполняющих аналитическую работу и занимающихся подготовкой ежегодных докладов Уполномоченного.
Соответствующие изменения, касающиеся законодательной инициативы Омбудсмана, ранее отсутствующей, были внесены в законы об Уполномоченном по правам человека Смоленской и Калининградской областей. В настоящее время новые редакции этих законов взяты в качестве базовых при разработке проектов законов об Уполномоченном в Вологодской, Костромской, Ивановской и ряда других областей РФ.
В качестве примера успешного законотворчества следует отметить деятельность Уполномоченного по правам человека в Смоленской области. Многим известно Постановление Верховного Совета СССР от 1968 г. «О порядке рассмотрения жалоб и обращений трудящихся», устанавливающее двухмесячный срок рассмотрения жалоб. Это постановление пока не отменено, и были прецеденты его применения по отношению к региональным Уполномоченным. Подобная архаическая правовая норма может создавать сложные юридические коллизии. Чтобы избежать подобных ситуаций Уполномоченным по правам человека в Смоленской области был подготовлен проект закона «О порядке рассмотрения жалоб и обращений граждан в Смоленской области». Этот закон был принят Смоленской областной Думой и вступил в действие.
Смоленский Омбудсман смог осуществлять эффективную законотворческую деятельность благодаря высокой организации работы и профессионализму своего аппарата, все сотрудники которого имеют высшее юридическое образование и опыт практической работы. Как отдельное структурное подразделение в аппарате создан юридический отдел, сотрудники которого не только работают по рассмотрению жалоб, но и проводят серьезную аналитическую работу для подготовки докладов Уполномоченного и для его законодательных инициатив.
Кроме права законодательной инициативы Омбудсман обладает и иными возможностями действовать не в связи с конкретными случаями нарушений прав человека. Все региональные Омбудсманы составляют ежегодные и специальные доклады по ситуации с правами человека, кроме того, во всех законах, за исключением случаев Республики Башкортостан, Свердловской и Астраханской областей предусмотрена возможность направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам предложения и рекомендации общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур права.
Обратимся к практике законотворческой деятельности Уполномоченных по правам человека в отдельных регионах.
Смоленская область: В законе заложено право законодательной инициативы Уполномоченного, в аппарате разработан закон «О порядке рассмотрения жалоб и обращений граждан в Смоленской области», этот закон был принят Областной думой. Постановление о представительстве общественности в квалификационной комиссии суда в Смоленской области. В областной Думе рассматривается проект закона «О государственной поддержке общественных организаций».
Республика Коми: «Право законодательной инициативы не предусмотрено»
Астраханская область: Право законодательной инициативы не предусмотрено, лоббируется новая редакция закона Об Уполномоченном.
Республика Калмыкия: право законодательной инициативы не предусмотрено, лоббировался проект закона О порядке рассмотрения жалоб и обращений, который опротестован прокуратурой, в стадии рассмотрения закон о государственной поддержке общественных организаций.
Амурская область: право законодательной инициативы отсутствует, вносились отдельные предложения по совершенствованию законодательства в социальной сфере через депутатов областного Совета.
Красноярский Край: права законодательной инициативы нет, по инициативе омбудсмана внесены изменения в закон об Уполномоченном в Красноярском крае (введения поста Уполномоченного по правам ребенка в структуре аппарата, - зам. Регионального Уполномоченного). Уполномоченный приглашается на заседания парламента Края. Управление юстиции противодействует осуществлению законодательной инициативы со стороны Уполномоченного.
Пермская область: Есть права законодательной инициативы и право обращения в Уставной суд, инициируется внесение изменений в закон об Уполномоченном в Пермской области, есть обращения в Государственную Думу и в Правительство РФ по вопросам совершенствования законодательства.
Кемеровская область: Есть право законодательной инициативы, информации о законотворческой активности нет.
Калининградская область: Есть право законодательной инициативы, работа по совершенствованию законодательства пока не проводилась.
Архангельская область: Права законодательной инициативы нет
Московская область: Есть право законодательной инициативы, ведется работа по совершенствованию законодательства
Республика Татарстан: Активная законотворческая деятельность Уполномоченного. Есть право законодательной инициативы и право обращения в Конституционный суд.
Республика Башкортостан: Есть право обращения в Конституционный суд.
В подавляющем большинстве субъектов РФ институт регионального Омбудсмана возник в течение двух последних лет. Законы об Уполномоченном по правам человека в этих регионах были приняты, как правило, тоже сравнительно недавно. Разработке этих законов предшествовал сравнительный анализ законодательства других регионов.
За основу в качестве модельного прототипа принимался наиболее приемлемый из действующих законов. В некоторые старые региональные законы право законодательной инициативы было внесено в процессе принятия их в новой редакции, как, например, в Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Смоленской области». В части недавно принятых законов права законодательной инициативы не предусмотрено, так как за основу при их разработке принимался или закон об Уполномоченном по правам человека в РФ, или старые региональные законы, в которых право законодательной инициативы отсутствовало. Однако, в ряде субъектов РФ, где ведется активная работа по введению данного института, в проекты законов об Уполномоченном по правам человека вносится право законодательной инициативы и право обращения в Уставной (Конституционный) суд субъекта федерации (там, где такой Суд создан или Уставом (Конституцией) субъекта РФ предусмотрено его создание).
Кратко можно выделить следующие основные звенья деятельности Омбудсмана по совершенствованию законодательства:
- Классификация жалоб и обращений и их анализ.
- Выявление типовых систематических нарушений прав человека.
- Выявление причин таких нарушений (недобросовестность чиновников, несовершенство законодательства).
- Анализ нормативно-правовых актов, ставших причиной таких нарушений на их соответствие региональному и федеральному законодательству, Конституции РФ, Европейской Конвенции по защите прав человека и основных свобод, Всеобщей Декларации прав человека и т.д.
- Мониторинг действующего регионального законодательства, выявление в нем пробелов, расширительного толкования потенциальных причин нарушений прав человека, связанных с применением этого законодательства
- Мониторинг подзаконных и других правоприменительных актов и положений, анализ их соответствия законодательству и Конституции РФ.
- Анализ законотворческой деятельности депутатов, выявление выносимых на рассмотрение регионального парламента законопроектов, которые не соответствуют законодательству и Конституции РФ, принципу приоритета прав человека и могу привести к систематическим их нарушениям.
- Обращения в органы законодательной и исполнительной власти по выявленным фактам несовершенства законодательства.
- Информация о несовершенстве законодательства в ежегодных и специальных докладах Уполномоченного.
- Подготовка законопроектов, направленных на улучшение ситуации с правами человека в регионе и внесение их на рассмотрение регионального парламента.
- Тесное взаимодействие с правозащитными и другими общественными организациями
- Использование потенциала научного и юридического сообщества.
- Придание широкой гласности процесс законотворчества, публикации и выступления в СМИ.
Естественно, Уполномоченный по правам человека, особенно на уровне субъекта РФ, обладает ограниченными материально-техническими и кадровыми ресурсами для проведения такого объема аналитической работы. Важную роль при этом могут сыграть экспертные советы, создаваемые при Уполномоченных из высококвалифицированных юристов, ученых и правозащитников. Такие советы созданы или находятся в стадии создания в большинстве регионов, где действует институт Уполномоченного.
Кроме того, такую работу могу выполнять правозащитные организации, занимающиеся мониторингом нарушений прав человека, в частности, по линии МХГ, создаваемые Центры публичной политики, международные эксперты и т.д. В последние два года СПб центром СТРАТЕГИЯ организованы межрегиональные исследовательские группы (МИГи), работающие по теме: «Права человека: общество и власть», и объединяющие в своем составе ученых, правозащитников, депутатов, другими словами, - исследователей и практиков. Акцент в деятельности этих групп делался на становлении института Омбудсмана в тех регионах, где его нет. Однако, как показывает практика, деятельность таких групп могла бы оказать существенную помощь в работе региональным Уполномоченными в части экспертно-аналитической и законотворческой деятельности.
В качестве примера можно привести Липецкое общество прав человека (ЛОПЧ), которое, тесно взаимодействуя с Уполномоченным по правам человека в Липецкой области, занимается проведением мониторинга регионального законодательства. Для финансовой поддержки проведения подобного мониторинга от ЛОПЧ была подана заявка на получение гранта. Результаты мониторинга могут стать хорошей базой для законотворческой деятельности института Уполномоченного по правам человека.
Тесно взаимодействуя через общественные и экспертные советы с заинтересованными группами, такими как экологические, правозащитные, национальные, религиозные организации, бизнес- ассоциации и др., представляющие свои интересы в области внесения изменений в законодательство, Уполномоченный сможет получить необходимую исходную информация для анализа правового поля и дальнейшей разработки и внесения законодательных инициатив.
Наряду с правом законодательной инициативы для эффективного функционирования института Омбудсмана важное значение имеет право обращения в Уставной (Конституционный) суд субъекта федерации. Это дает Уполномоченному дополнительные возможности для оказания влияния на законодателей. Взаимодействие института Уполномоченного и Уставного суда позволяет сочетать в себе механизмы судебной и внесудебной государственной защиты прав человека. К сожалению, учреждение Уставных судов в регионах РФ идет пока медленно и полностью использовать их потенциал пока нет возможности.
В тех субъектах РФ, где законами об Уполномоченном право законодательной инициативы не предусмотрено, необходимо прежде всего добиваться внесения соответствующих поправок в законы. Процедуру принятия подобных поправок можно заимствовать из опыта других регионов, в частности из опыта Смоленской области, где подобные изменения в законодательстве были приняты. Можно говорить, что в данном случае имеет место прецедент.
Но, не дожидаясь изменения законодательства, Уполномоченный может лоббировать принятие (непринятие) соответствующих законов через конкретных представителей законодательной власти. Также можно оказывать воздействие на исполнительную власть, стимулируя ту или иную законодательную инициативу, или указывая на ее опасность для общества.
Все это может быть достигнуто благодаря публичности работы института Уполномоченного по правам человека и его авторитету в обществе. Глубокий анализ ситуации с правами человека в регионе и открытое ее освещение в СМИ, на сессиях законодательных Собраний, заседаниях правительства, в ежегодных и в специальных докладах непременно выявит недостатки отдельных нормативно-правовых актов. Это может послужить достаточным импульсом для соответствующей деятельности субъектов законодательного процесса.