4.6. Критерии эффективности работы института Уполномоченного по правам человека и его сотрудников
4.6. Критерии эффективности работы института Уполномоченного по правам человека и его сотрудников
Само понятие оценки эффективности работы государственного учреждения является достаточно новым для отечественной государственной службы. Для российских условий многолетней традицией является важность других показателей – например, критерий преданности вышестоящем руководителю, а самым главным для руководителя является умения добиться увеличение бюджетного финансирования. Тем не менее в современных подходах к государственному управлению, в частности, в концепции нового государственного менеджмента (Государственное…, 2002), развитию системы оценки эффективности государственных учреждений уделяется принципиально важное внимание. При этом оценка эффективности в рамках концепции нового государственного менеджмента производится на основе качества услуг и рентабельности. Сама концепция основывается во многом на перенесении критериев эффективности фирм в рыночной экономике в сферу государственного управления.
Для современных российских условий опыт оценки эффективности проектов накоплен в Третьем секторе, среди организаций гражданского общества, здесь существует также и опыт независимой оценки эффективности, что то аналогичное системе аудита, но только не в отношении финансов, а сути выполненного проекта. В системе российской государственной службы в последнее время также получает развития внимание к оценке ее эффективности. Так, в работе «Критерии эффективности государственной службы в системе взаимодействия органов государственной власти», выполненного в Российского академии государственной службы (Богатырева, 2002), обращается внимание на изменение критериев эффективности государственной службы при переходе от традиционной – «технократической» парадигмы управления к новой – партисипативной. Как известно, основой традиционной модели управления были программно-целевой подход, приоритет и монополия общегосударственных интересов, рассмотрение основных субъектов управленческого процесса в качестве средств решения общегосударственных задач и т.д. Новая же парадигма основана на таких началах, как анализ и учет основных интересов в условиях плюрализма (маркетинг), сценарно-ролевой подход и ситуационность, рассмотрение субъектов управленческого процесса в качестве возможных партнеров и конкурентов. Все это существенно меняет подход к критериям оценки государственной службы.
С другой стороны, сама процедура разработки критериев оценки эффективности той или иной структуры или организации очень важна для осознания сущностей целей и задач этой организации, для понимания этих задач. Поэтому так важна работа по формулированию этих критериев. Оптимальной, как нам видится, является ситуация, когда в этой работе принимают участие сами сотрудники тех учреждений, для которых разрабатывается система оценки.
Именно в рамках такой формы работы и появились основные материалы, представленные в настоящем разделе. В процессе реализации курса повышения квалификации сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в 2002 г. сами слушатели курса - сотрудники аппаратов Уполномоченных – в качестве рабочего задания формулировали критерии эффективности как своего института в целом, так и себя лично.
Как нам представляется, полученные результаты представляют далеко не только учебный интерес и могут использоваться и самими Уполномоченными по правам человека и руководителями их аппаратов для оптимизации работы этого института.
Ситуация с институтом Уполномоченного по правам человека особенна еще и тем, что этот институт является существенно новым институтом российской власти, и какие-либо общепринятые критерии оценки его деятельности попросту не существуют. Те же критерии, которые вроде бы лежат на поверхности, могут не отражать специфику деятельности нового института. Так, например, если в качестве критерия оценки использовать количество обращений к Уполномоченному, то о чем будет свидетельствовать увеличение количества обращений, о хорошей или не очень хорошей работе омбудсмана и его аппарата? Вполне возможно, что рост числа обращений есть результат роста доверия к этому институту, и люди решили все же попробовать решить свою проблему.
Или вопрос об использовании такого общепринятого в государственных учреждениях критерия, как длительность рассмотрения жалоб. По-видимому, этот критерий не очень применим к институту Уполномоченного, что связано по крайней мере с двумя обстоятельствами. Во-первых, к омбудсману люди, как правило, обращаются с непростыми проблемами, к тому же получив отказ в других государственных структурах. Поэтому и рассмотрение таких случаев может длиться и более месяца, а иногда и более года.
Во-вторых, решение проблемы обратившегося человека зависит не от самого института Уполномоченного, а от иных государственных учреждений, которые собственно и несут ответственность за нарушение прав человека, который после иных попыток обратились наконец к Уполномоченному. Поэтому, например, столь дикой по сути выглядит справедливая по форме прокурорская проверка деятельности И.О. Уполномоченного по правам человека в Астраханской области В.Голикова по выполнению им Постановления ВС СССР от 1966 г. «По работе с письмами и заявлениями трудящихся». Если кто помнит, именно в этом постановлении определялся срок рассмотрения жалоб в 10 дней. И именно несоблюдение этого срока вменялось Уполномоченному по результатам прокурорской проверки.
Рассмотрим сначала критерии эффективности института УПЧ в целом.
1. Критерии результативности.
На основании анализа материалов работу участников семинаров Курса повышения квалификации сотрудников аппаратов региональных омбудсманов можно выделить два типа и несколько групп таких критериев. Первый тип критериев – это критерии количественные, т.е. то, что можно достаточно просто посчитать. Это, конечно, наиболее полезные для использования критерии. Второй тип – это качественные критерии, которые можно использовать уже при специальных дополнительных действиях. Например, авторитетность Уполномоченного можно оценить с помощью определенных социологических методов.
Прежде всего – это критерии, связанные с работой с жалобами и обращениями. Многими слушателями курса предлагался критерий результативности, который в количественном выражении может выглядеть как «количество положительно разрешенных жалоб и обращений (в процентах к количеству обращений)», либо как процент положительных ответов власти на заключения Уполномоченного, либо как «принятие рекомендаций Уполномоченного», также, вероятно, в процентах от подготовленных и направленных в различные структуры власти рекомендаций. Для тех аппаратов Уполномоченных, для которых характерна интенсивная работа с судами, критерием эффективности может быть также процент положительных ответов на обращения в суды.
Наряду с результативностью, критерием может служить также и количество рассмотренных обращений (например, с детализацией – устный прием, консультации и т.д.), а также и оперативность в рассмотрении жалоб (соблюдение сроков), однако более корректным критерием работы с жалобами и обращениями все же будет служить результативность. Вместе с тем следует ясно понимать ограниченность и этого критерия, так, например, в случае высокого доверия к Уполномоченному к нему могут пойти люди с очень сложными проблемами, и результативность вследствие этого может снизиться.
Вторая группа критериев относится к аналитической работе Уполномоченного и его аппарата, к подготовке ежегодных и специальных докладов. Здесь также можно выделить количественные критерии, например, количество подготовленных специальных докладов, а также их эффективность – количество конкретных мер, принятых по итогам рассмотрения в различных властных структурах ежегодных и специальных докладов. К качественным критериям можно отнести оценку внешними экспертами как актуальности темы специальных докладов, так и содержания специальных и ежегодных докладов. Экспертная оценка, впрочем, может быть выражена и в количественной форме, например, в рамках выбранной оценочной шкалы. О важности использования независимой оценки уже отмечалось выше, здесь же подчеркнем важность критериев выбора самих экспертов.
Важным критерием эффективности деятельности омбудсмана может служить также количество нормативных документов, принятых органами законодательной и исполнительной власти по его инициативе. В случае обладания правом законодательной инициативы, критерием эффективности может также служить количество законодательных инициатив Уполномоченного и частота его участие в разработке законопроектов. Впрочем, последний критерий также не абсолютен, так как качество часто лучше количества. Слушатели курса также предлагали в качестве критерия эффективности рассматривать минимизацию принятия законодательными и исполнительными органами государственной и муниципальной власти соответствующего региона нормативно-правовых актов, нарушающих права человека. Этот критерий, который очень сложно выразить количественно, отражал бы эффективность участия института Уполномоченного в экспертной оценке или мониторинге в процессе подготовки нормативных актов. Такое участие, действительно очень важное, к сожалению, стало практикой пока лишь у небольшого числа Уполномоченных.
Важным направлением деятельности практически все региональных Уполномоченных является правовое просвещение населения. Соответственно, в качестве критерия эффективности этой работы может быть состояние правового просвещения, количественно выражаемое в издание соответствующей литературы и брошюр, в выступлениях перед различными аудиториями и в СМИ, в участии в создании тех или иных структур нацеленных на гражданское образование и правовое просвещение. С другой стороны, серьезным критерием деятельности Уполномоченного в этом направлении может считаться повышение правовой грамотности государственных и муниципальных служащих, однако этот критерий сложно измерить количественно.
2. Критерии авторитета
Отдельную группу критериев составляют показатели, отражающие сложившееся место института Уполномоченного в государственной иерархии и обществе. Так, важным показателем, особенно в нынешний переходный период, в период становления института регионального омбудсмана, является признанное место в структуре органов власти. Как отмечалось слушателями курса, часто сотрудники администрации области ожидали издания телефонного справочника органов власти, чтобы понять, на какое же место среди других властных структур ставится новый для них институт Уполномоченного по правам человека. Если же говорить более серьезно, то показателем авторитета может быть, например, частота приглашений и контактов Уполномоченного с различными властными структурами.
Наряду с авторитетом в других властных структурах, важным показателем эффективности работы Уполномоченного и его аппарата является репутация среди общественных организаций региона, среди которых особо особенно выделяется правозащитное сообщество. Еще одним показателем вполне может служить уровень развития межсекторного взаимодействия власть-НКО-бизнес по вопросам прав человека, при этом количественным критерием могут быть, например, протоколы встреч, круглых столов, конгрессов, форумов и т.д. Наконец, но далеко не в последнюю очередь, важным показателем эффективности работы нового института является его известность среди населения, а также доверие жителей к Уполномоченному. В этом случае, конечно, для получения измеряемых величин требуется применение социологических методов.
При анализе авторитета и известности института Уполномоченного можно в качестве отдельного подраздела выделить уровень его взаимодействия со средствами массовой информации. Так, можно количественно оценить систематичность и количество выступлений в СМИ по актуальным для региона вопросам. Важным показателем авторитета нового института среди журналистов может служить также стремление с их стороны встретиться с Уполномоченным. Немаловажным и очень перспективным показателем является также наличие официальной интернет-страницы Уполномоченного, а также ее посещаемость и структура посетителей. Опыт показывает также, что лучше создавать собственную интернет-страницу, раздел же в общем веб-сайте администрации редко обновляется и поэтому существенно менее эффективен.
3. Организационные критерии (Уровень менеджмента)
В отдельную группу критериев эффективности работы института Уполномоченного можно выделить критерии, отражающие уровень менеджмента в его Аппарате. В качестве таких критериев могут служить, например, надлежащая организация работы Аппарата (наличие функциональные обязанности сотрудников, четкая структура и т.д.). При этом сразу же возникает вопрос о критериях оптимальности структуры аппарата, выработка таких критериев будет, по-видимому, важной задачей развития самого института.
Характеристикой уровня менеджмента может служить также профессионализм сотрудников и работа по его повышению. Последний вид деятельности крайне важен, так как в аппарат Уполномоченного по правам человека приходят сотрудники с самым различным опытом работы, при этом большинство из них о самой концепции прав человека и принципах их защиты до прихода в аппарат знали очень мало. Не знакомы с этим направлением работы и большинство из действующих сегодня учреждений повышении квалификации государственных служащих, например, региональных Академий государственной службы и их филиалов. Частичным выходом из этой ситуации может быть направление сотрудников аппаратов на различные курсы по правам человека, организуемые пока только российскими и иностранными общественными организациями.
Наконец, еще одним критерием эффективности организации работы Уполномоченного может служить привлечение и использование «внешних» по отношению к самому аппарату ресурсов и возможностей для решения задач института Уполномоченного. Примером такого привлечения может быть организация деятельности экспертно-консультативного совета, в рамках которого к поиску решений сложных проблем, встающих в ходе работы института Уполномоченного, привлекаются ученые и специалисты из академического сообщества региона.
4. Интегральные критерии
Среди предложенных критериев эффективности работы института Омбудсмана были и такие, которые не попадают ни в одну из приведенных выше рубрикаций. Приведем их формулировки:
- Пересечение основных направлений работы аппарата с наиболее «больными» проблемами региона
- Способность инициировать проекты по защите прав человека, подбирать их грамотных исполнителей и способствовать получению финансирования
Эти критерии были предложены не сотрудниками аппаратов, а одним из внешних экспертов. Участвовавших в работе семинара учебного курса, что, кстати, еще раз говорит в пользу привлечения к обсуждении проблем и путей их решения «внешних» экспертов, которые могут увидеть то, что для погруженных в текучку специалистов может быть невидимым, «прозрачным», как привычное и само-сабо разумеющееся свойство или обстоятельство. В данном случае были предложены критерии оценки института Уполномоченного как важной государственной структуры в плане развития подлинно публичной политики в регионе. Они выходят из привычных рамок «реакции на жалобы и заявления» и рассматривают институт как самостоятельного актора, действующее лицо в процесс развития демократии участия.
Приведем теперь без детальных комментариев список возможных критериев деятельности отдельных сотрудников аппарата Уполномоченного. Предложенные самими сотрудниками критерии можно разбить на две группы – общие критерии, которые относятся ко всем сотрудникам, и критерии специальные – связанные с конкретными функциональными обязанностями и специализацией сотрудников.
А. Общие критерии
1. Исполнительские качества
- Исполнение поручений УПЧ – своевременное и полное
- Четкость, точность, оперативность исполнения возложенных обязательств (конечный результат)
- Умение доводить дело до конца
- Ответственность,
2. Инициативность и иные качества сотрудника
- Инициативность в работе (не ограничиваться рамками должностных инструкций), искать и предлагать свои варианты решения вопросов
- Количество внесенных предложений, идей претворенных в жизнь
- Использование всех возможных инструментов для решения проблемы
- Умение предложить не один вариант решения
- Предложения по усовершенствованию процесса работы аппарата (возможно, в виде служебных записок)
- Предложение и разработка алгоритмов определенных направлений работы (программа по работе с обращениями граждан)
- Компетентность (ориентация в праве)
- Умение работать с людьми
- Любовь к своему делу
Б. Специальные критерии
3. Работа с жалобами и обращениями
- Количество жалоб заявителей на сотрудника
- Количество рассмотренных жалоб
- Количество принятых граждан
- Правомерность принятия или отказа жалобы
- Своевременное рассмотрение обращений (Соблюдение срока ответа на письма)
- Правовая обоснованность предложений
- Процент положительно разрешенных обращений, жалоб
4. Критерии для аналитика
- Умение выявлять причины нарушений прав человека и определять пути их устранения
- Проведение встреч с представителями социально-уязвимых групп населения, выявление их проблем
- Умение налаживать контакты с другими участниками процесса общения
- Выступления в СМИ
5. Критерии для руководителя аппарата
- Работа аппарата «без сбоев» по всему комплексу решаемых вопросов
- Создание в коллективе нормальной, работоспособной психологической обстановки
6. Для пресс-службы
- Количество публикаций в СМИ
- Выступления в СМИ
7. Для ответственного за правовое просвещение
- количество (затем и качество) желающих участвовать в различных видах правового просвещения (олимпиады, конкурсы и т.д.) [Смогли ли заинтересовать население]
Внимание к выработке и использованию критериев оценки эффективности работы отдельных сотрудников является важным фактором оптимизации работы для любой организации. Отсутствие же таких известных для всех сотрудников критериев во-первых, снижает личную мотивацию сотрудников к повышению эффективности своей работы, и, во-вторых, приводит к процветанию кумовства и хорошего отношения к сотрудникам по принципу – «ты мне мил, и все тут».
С другой стороны, само открытое обсуждение на внутренних совещаниях и семинарах принципов оценки эффективности работы как отдельных сотрудников, так и всего аппарата и института Уполномоченного в целом является важным механизмом как конструктивного сплочения коллектива, так и решения сложных задач, стоящих перед институтом Уполномоченного по правам человека.