4.9. PR-обеспечение деятельности Уполномоченных по правам человека и их аппарата
4.9. PR-обеспечение деятельности Уполномоченных по правам человека и их аппарата
Варианты определений PR (паблик рилейшн) – связи с общественностью:
- рационально структурированная система коммуникационного обеспечения деятельности организации;
- искусство и наука достижения гармонии посредством взаимопонимания, основанного на правде и полной информированности;
- PR – это одна из функций управления, способствующая установлению и поддержанию общения, взаимопонимания, расположения и сотрудничества между организацией и ее общественностью;
- работа по информированию граждан, изучению и формированию общественного мнения, взаимодействию с прессой и общественностью для обеспечения достижения целей организации.
PR и общественное участие:
Общественность – это одно или несколько физических или юридических лиц, а также их ассоциации, организации или группы, за исключением тех, кто принимает решения по данному вопросу в силу служебных обязанностей, представляет органы власти или участвует в деятельности на основе контракта с заказчиком.
Общественное участие – это воздействие общественности на власть в организованной и конструктивной форме для обеспечения реализации законных прав, свобод и учета представляемых ею интересов.
Таким образом, PR государственных структур и общественное участие – это процессы при взаимодействии общества и власти «направленные навстречу друг другу». В идеале они способствуют друг другу и дополняют друг друга. К сожалению, на практике часто общественность пытается отстаивать права и интересы неконструктивными, протестными, конфронтационными и даже коррупционными методами. С другой стороны, к сожалению, на практике часто PR используется для противодействия инициативам по общественному участию, для манипулирования общественностью и общественным мнением, применяет искаженную информацию и иные некорректные методы. Преодолеть противостояние может установка на взаимоуважение, полное и правдивое информирование, отстранение от прошлых обид и недоверия, взаимодействие для поиска общего интереса и его реализации.
Негативный образ PR-деятельности в нашей прессе и бытовом общении относится к так называемому «черному пиару» (широко применяемому в первую очередь на выборах). Незаконные действия или формально не нарушающие закон, но манипулирующие людьми технологии мы не относим к подлинному PR. Международная Ассоциация PR еще в 1961 г. приняла обязательный для ее коллективных и индивидуальных членов «Кодекс профессионального поведения и этики» запрещающий методы обозначаемые у нас как «черный пиар». Мы будем обсуждать именно подлинную PR-деятельность.
Необходимость PR-деятельности:
Необходима ли для регионального Уполномоченного по правам человека и его аппарата систематическая работа по информированию жителей региона о своей деятельности и о положении в области обеспечения и защиты прав и свобод человека? Оправдано ли отвлечение времени, сил и ресурсов Уполномоченного по правам человека и его аппарата на систематическую работу по организации взаимодействия с представителями общественности и СМИ? Возможно, такие действия следует совершать лишь изредка в ответ на чрезвычайные обстоятельства или раз в год в связи с ежегодным докладом? Может быть Уполномоченному по правам человека и его аппарату вообще этим не следует заниматься совсем? Есть ли для этих действий правовая основа и в чем их вклад в защиту прав человека? Хватит ли в ограниченных бюджетах на них средств?
На основании изучения практики многолетней работы омбудсманов многих зарубежных стран, их регионов, городов и территорий, а также начального опыта аналогичных международных институтов и Уполномоченных по правам человека РФ и ее регионов можно утверждать о необходимости, законности, целесообразности и эффективности PR-обеспечение деятельности аппаратов российских региональных Уполномоченных по правам человека. Для любой из моделей института омбудсмана (административного или парламентского контроля, внесудебного расследования, «адвоката народа» или фактически прокурора Конституционного суда, «бюро жалоб», центра правового просвещения и консультирования, института внедрения международных норм в области прав человека и т.п.) PR является неотъемлемой частью деятельности и существенным инструментом реализации полномочий омбудсманов.
Правовые основы:
Для стран с давними демократическими традициями (а также с англо-саксонским правом) взаимодействие публичных институтов, в т.ч. омбудсмана, с представителями общественности и СМИ очевидно и зачастую не имеет специального нормативного регулирования. В некоторых странах, регионах, городах и территориях система континентального права, нормативисткие традиции и политическая ситуация привели к прямому прописыванию в законах (и иных норативных актах) об омбудсманах задач «информирования жителей о положении в области обеспечения и защиты прав и свобод человека», а также компетенции обращения в СМИ и общественные организации. По этому пути пошли и Санкт-Петербургские законодатели (см. ст.2 и ст.15). Широкая практика многих зарубежных омбудсманов, а также Уполномоченных по правам человека в РФ и ее регионах по обращению к СМИ и общественности базируется на определенную им общими положениями их законов задачу правового просвещения, а также на включенные в компетенцию право на публикацию докладов. Предусматривается и публикция заключений (ст. 30 ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в РФ) или «сообщений о результатах производства по делу о нарушении прав человека» (ст.13, п.3 Закона Свердловской области об Уполномоченном по правам человека). Общественный резонанс могут иметь и доклады на заседаниях представительных органов власти (включенные в компетенцию большинства омбудсманов). Следует отметить, что российские законы характеризуются подробным прописыванием ограничений на публикацию Уполномоченным сведений составляющих охраняемую законом тайну, материалов незавершенного расследования, сведений о частной жизни без письменного разрешения (ст. 24 и 28 ФКЗ).
С другой стороны Уполномоченные сами обязаны соблюдать право граждан на информацию закрепленные Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом о гражданских и политических правах, Европейской конвенцией о правах и свободах человека, Конституцией РФ, Законом РФ «О средствах массовой информации», Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» и другими актами.
Причем практика «инициативного» информирования часто эффективнее практики «реактивного» предоставления информации в ответ на запросы.
Взаимодействие с представителями СМИ. Мотивирование. Информационные поводы:
Законами, предписана обязательность опубликования ежегодных и возможность опубликования специальных докладов Уполномоченных РФ и ее регионов, а в ряде законов и возможность публикации заключений или «сообщений о результатах производства по делу о нарушении прав человека». Во многих законах указываются и конкретные официальные издания обязанные опубликовать ежегодный доклад, а также указано, что не могут отказать в публикации докладов и заключений учрежденные властью или бюджетно финансируемые периодические печатные издания. Однако из-за неопределенности вопроса об объеме и цене публикации, недостаточной поддержки властей, а также в случае полного отсутствиев регионе таких изданий публикация становится разорительным делом для бюджета аппарата Уполномоченного.
Квалифицированное установление и поддержание связей с прессой обеспечивает размещение в СМИ на бесплатной основе необходимой Уполномоченному информации. Для Уполномоченного и сотрудников его аппарата необходимо понимание мотивации к бесплатной публикации у СМИ вообще, а, главное, у каждого конкретного СМИ, редактора и журналиста. Профессиональная мотивация заключается в публикации привлекательных для целевой аудитории данного СМИ (или его программы/рубрики) сведений познавательно-событийного характера (в соответствии с фактической концепцией и стилем СМИ). Заинтересовать прессу могут доступные пониманию по содержанию и яркие по форме события «сегодняшнего дня»: годовщина масштабного события (известной организации или исторической личности), презентация нового важного или оригинального объекта (ночлежки, памятника, книги, доклада), визит очень значительной личности, собрание высокого уровня, а также сенсационные, скандальные события и крайне актуальные для многих граждан справочные сообщения (из-за аварии перекрыт проезд, истекает срок заявлений на компенсацию…) и т.п. Для газет важна четкая фотография, для телевидения интересный «видеоряд», для всех – не пропустить важное (замеченное другими), но дать информацию по-другому (из собственного «эксклюзивного» источника) и раньше. Приходится для прессы подавать информацию через такого рода найденные «информационные поводы» или самим создавать их (причем пресс-конференции, брифинги, пресс-релизы и бюллетени сами по себе – не являются таким «информационным поводом», он может быть в их содержании и участниках – а может и не быть). Такие публикации в США называют «заработанными» (в отличие от публикаций «купленных»). Если для представителей СМИ кто-то регулярно проявляется как источник краткого и доступного изложения интересной информации, если он/она проявляет себя как интересный, независимый и «широко компетентный» комментатор важных событий, то он/она удовлетворяет огромную потребность журналиста в таком удобном и надежном источнике информации. В голове и записной книжке журналиста будет значиться: «защита прав граждан, Европейский суд, гражданство и т.п. – звонить Уполномоченному - никогда не откажется ни кратко прокомментировать, ни подробно выступить».
Последствия выступлений для Уполномоченного и его аппарата (рост числа жалоб по затронутой теме или от соответствующей группы граждан, позитивное или негативное изменение в поведении чиновников и т.п.) должны просчитываться заранее, необходимо к ним подготовиться.
Интерес и доверие к выступающему в СМИ (к его материалам, материалам о нем) может быть высок, а фактический низкий рейтинг данного СМИ, предшествующих и последующих выступлений могут это доверие несколько поколебать. С такими СМИ и их представителями надо быть очень осторожными и, стараясь не обидеть, минимизировать контакты.
Необходим четкий механизм получения, хранения и использования аудио/видео записей выступлений электронных и «вырезок» из печатных СМИ, отслеживания реального охвата ими аудитории и ее восприятия. Контроль «своих» материалов в СМИ и откликов на них, должен быть частью анализа прессы, вместе с поиском актуальных для Уполномоченного и его аппарата материалов (в т.ч. для принятия мер по защите прав и свобод по собственной инициативе – ст. 21 и 31 ФКЗ).
PR и просветительская деятельность:
Для просветительских выступлений/материалов Уполномоченного и сотрудников (юристов) его аппарата, как правило, требуется большее время/объем и особая подготовка аудитории, чем при обычных PR-действиях. Однако, если они не дают результата в PR, то и просветительский эффект ничтожен. Поэтому методы планирования и подготовки должны быть общими и нельзя отрывать одно от другого. Конкурсы и распространение материалов, а также лекции в школах и вузах (возможно, важнее всего для преподавателей) и т.п. мероприятия требуют больших трудозатрат организаторов и лекторов. Целесообразно, чтобы Уполномоченный и его аппарат способствовали созданию системы правового просвещения (гражданского образования) силами государственных, муниципальных и общественных образовательных и иных организаций (а не брали все на себя). При этом важно участие в формировании концепций, курсов, пособий, в планировании, в конкурсных комиссиях и отдельных ключевых лекциях и мероприятиях. Знакомство с докладами и материалами Уполномоченного должны быть органической частью системы правового просвещения (гражданского образования).
Взаимодействие с представителями общественности (в т.ч. в чем взаимность):
Тенденции игнорирования институтов и личностей Уполномоченных по правам человека РФ и ее регионов, конкуренции с ними в сфере защиты прав человека и международных связей проявляют, к сожалению, не только некоторые представители государственных органов, но и некоторые представители общественных организаций. С другой стороны, существует тенденция манипулирования и потребительского использования статуса и ресурсов Уполномоченных. Питательной средой одновременной реализации обеих этих тенденций является отсутствие плановой систематической PR-работы по организации взаимного информирования и общения представителей, а также проведения совместных действий в сфере защиты прав человека и международных связей (на основе партнерского взаимного вклада трудовых, информационных и иных ресурсов). Представителей общественности необходимо регулярно информировать в необходимом объеме о целях, задачах, планах, мероприятиях, проблемах, ограниченных ресурсах Уполномоченных и их аппаратов, данных для оперативной связи, а, главное, о потенциальных темах совместных действий и необходимости их вклада. От общественности необходимо получить (а также систематизировать, хранить, обновлять и использовать) аналогичную информацию (включая сведения о межрегиональных и международных связях). Целесообразно постепенно по договоренности с общественными организациями и юридическими клиниками (и «деликатно» по форме) исследовать их деятельность в сфере защиты прав человека и выявить возможности и необходимость взаимопомощи (в т.ч. предоставления им материалов Уполномоченного, урегулирования вопросов направления к нему обращений, учета докладов о соблюдении прав человека представителей Московской хельсинской группы и других общественных организаций).
Главной формой общения должны быть заранее согласованные и подготовленные встречи сотрудника аппарата и представителя общественности по конкретной теме. Но не обойтись без периодических (не реже раза в год) широких встреч лидеров общественных организаций с Уполномоченным по общим вопросам в сфере защиты прав человека и взаимодействия (возможно, это связать с докладами Уполномоченного, до или после Дня прав человека 10 декабря и т.п.). К сожалению, может понадобится раздельно встречаться с «несовместимыми» организациями (Уполномоченный и его аппарат должны формально иметь «дипломатические» отношения со всеми правозащитными и проявляющимися в этой сфере организациями). Информация о сложившемся фактическом сотрудничестве с некоторыми организациями не должна содержать общих оценок этих организаций и их лидеров, а концентрироваться на их вкладе и результатах совместных дел (пропагандируя таким образом предлагаемый Уполномоченным алгоритм сотрудничества).
Вкладываемые и приобретаемые ресурсы (проблема оценки эффективности):
Затрачиваемые на PR ресурсы существенны: в первую очередь это отвлечение Уполномоченного и сотрудников его аппарата от «основной работы» (с жалобами, с властями, по приемам и поездкам, по анализу, заключениям, докладам, законотворчеству и т.п.). Время уходит на планирование, организацию, оповещение, договоренности, подготовку материалов, участие в мероприятиях, беседы, собственные выступления и выслушивание (часто «невыносимо долгое») других, анализ прессы и материалов общественных организаций (и поддержание их архива), на транспорт и организационные накладки и т.п. Расходуются и материальные ресурсы: тратятся расходные материалы, загружаются помещения, оборудование и транспорт аппарата (в т.ч. для содействия общественности). Возможна перегрузка телефонных линий (мешающая иной работе).
Необходимо вести валовой учет результатов PR-деятельности: публикаций в СМИ (число, объем и темы по отдельным СМИ и суммарные); взаимодействия с общественностью (списки общественных организаций и активистов; данные о контактах, обмене информацией, о совместных планах и их реализации и т.п.); проведения или участия в проведении публичных мероприятий (в т.ч. их уровень: местный, региональный, российский, международный). Эти данные важны для внутреннего анализа и планирования работы аппарата, а также (по мере необходимости) могут использоваться в материалах, выступлениях, отчетах и докладах.
Однако важно оценить результаты PR-обеспечения для деятельности Уполномоченного и аппарата, а также привлеченные при этом внешние ресурсы. Следует пытаться выявить факты по: регулированию количественного и тематического потока жалоб и обращений; росту качества подготовленности и оформления жалоб и обращений; взаимопомощи с общественными организациями по работе с жалобами и обращениями; осведомленности целевых групп граждан, руководителей и сотрудников органов власти, депутатов об Уполномоченном и его деятельности, а также по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты; и т.п. Привлечены могут быть бесплатные трудовые и информационные ресурсы общественности, журналистов, депутатов и их помощников, преподавателей и студентов (для первичного консультирования и содействия подготовке и оформлению жалоб и обращений, для сбора материалов при их рассмотрении, для правового просвещения, для участия в подготовке и проведении мероприятий, а, возможно, и в оказании воздействия на представителей властей). Связи с прессой и общественностью могут решить проблему бесплатного опубликования докладов, заключений и иных официальных материалов.
Влияния PR на взаимодействие с властями:
Достаточная информированность (а лучше и вовлеченность в какие-либо мероприятия) руководителей исполнительной власти и депутатов региона помогут им принять правильные решения по бюджету, докладам, законотворческим и иным инициативам Уполномоченного.
Формальных рычагов воздействия Уполномоченного на нарушителей и потенциальных нарушителей прав и свобод человека, а также должностных лиц, призванных предотвращать, пресекать и исправлять нарушения может оказаться недостаточно, также как и возможностей при продвижении законодательных и т.п. инициатив. Огромное значение имеют авторитет Уполномоченного и влияние общественного мнения (особенно на зависимых от выборов деятелей). Правильно сформированный имидж и института Уполномоченного, и его личности, поддержка их и конкретных действий Уполномоченного в общественном мнении – большая сила. Следует отметить, что, к сожалению, во многих случаях ключевую роль для чиновник играет статус (место в «пирамиде власти»), поэтому в нацеленном на них PR приходится подчеркивать «близость и поддержку первых лиц региона», иногда м.б. полезны и демонстрация российских и международных связей (но в некоторых обстоятельствах это может дать и отрицательный эффект).
Популярность в СМИ может создавать и риски. Например, если Уполномоченный «попадает под каток» публичного политического рейтингования (что является некорректным) это может создать ему проблемы в отношениях с представителями власти (высокий рейтинг известности и популярности – конкурент, низкий рейтинг - незначительность). Место Уполномоченных в политических режимах РФ и ее регионов (как и во всем мире) вне плоскости обычной партийной, групповой и личностной конкуренции политиков. Мне неизвестны прецеденты избрания омбудсманов в исполнительную власть. Депутаты часто баллотируются в омбудсманы, а не наоборот.
Целевые группы (применение современных политических технологий):
Современные достижения менеджмента и маркетинга в российской политической жизни широко применяются во время выборов и для поддержания имиджа видных политиков, глав администрации и депутатов. Применяется и сегментирование избирателей (по демографическим, имущественным, профессиональным, идеологическим и иным признакам и актуальным для них проблемам). Выявляются целевые группы, на которые оказывают воздействие для решения политических целей (в первую очередь получения голосов на выборах). Обращаются не ко всем, а лишь к части избирателей, лишь к таким, чьи голоса реально получить (и столько, сколько нужно для победы). Охватить все проблемы не возможно (да и не всякая проблема подходит для данного кандидата) – сосредотачиваются на нескольких, соответствующих кандидату и актуальных для целевой группы. При этом не только впечатление о кандидате и содержание его обращения, но и форма обращения (используемые факты, стиль, язык, авторитеты, к которым аппелируют и т.п.) должны соответствовать группе. При этом необходимо учитывать возможное негативное воздействие обращения на иные группы (либо специально обращаясь и к ним – но трудно успешно совместить различные интересы, либо, будучи уверенным в наборе нужного числа голосов, смело игнорировать «нецелевые группы»).
Для общества важно, чтобы Уполномоченные избирались при полноценной конкуренции достойных кандидатов, и полезно переизбрание на второй срок успешно работавших Уполномоченных. Поэтому необходимо знание и применение кандидатами, уполномоченными и их командами современных политических и избирательных технологий (применительно к представителям исполнительной и законодательной власти). Без прямого и косвенного PR-воздействия успешная работа Уполномоченного и его аппарата м.б. не оценена по достоинству и пост передан в руки претендента более успешного в PR (но, возможно, не способного поддержать и повысить достигнутый трудом предшественника уровень работы по защите прав человека).
С другой стороны принцип выявления и сосредоточенного специфического общения с целевыми группами важен не только для выборов, но и вне их при PR-обеспечение деятельности аппарата регионального Уполномоченного по правам человека (при правовом просвещении по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты; при воздействии на нарушителей и потенциальных нарушителей прав и свобод человека, а также должностных лиц, призванных предотвращать, пресекать и исправлять нарушения; при взаимодействии с правозащитной и иной общественностью; при продвижении законодательных и т.п. инициатив и т.д.). Анонсы выступлений Уполномоченного и его представителей в СМИ, темы обсуждения на встречах с представителями общественности и СМИ, вступительные слова выступлений и материалов сразу должны обозначить целевую группу (аудиторию), актуальные для нее проблемы.
Каналы информации:
Бессмысленно актуальное обращение Уполномоченного к важной целевой группе, если оно не будет получено (прочитано - услышано - увидено). Выступление по FM-радио непосредственно для малоимущих городских пенсионеров как правило неэффективно. Этот канал информации ведет скорее к более состоятельным и молодым автомобилистам. Первый канал «проводной» радиотрансляционной сети в дневное время доставит информацию надежнее (как и популярная среди пенсионеров передача по местным проблемам между сериалами). А при обращении по радиотрансляционной сети к сельской аудитории надо проверить ее охват (сейчас в некоторых сельских районах эта сеть нарушена). Для узкой этнической, религиозной или проблемной группы, возможно, самым эффективным будет канал передачи информации через лидеров группового общественного мнения (путем личной беседы), а для посетителей поликлиник, детских учреждений – объявления в их вестибюлях и местах ожидания очереди или детей. До создания своего сайта в Интернете или использования чужих надо понять какова будет ваша аудитория и чем ваши темы могут ей быть интересны (мода на создание никому не нужных сайтов администраций и фирм уже прошла). Полезно знать социологические (маркетинговые) данные о тиражах, рейтингах и аудитории СМИ, а также популярности отдельных рубрик, передач, каналов и времени эфира, интересны контент-анализ прессы, индексы цитирования и посещаемость сайтов. Однако надо помнить о распространенной практике фальсификации этих данных, сравнивать независимые исследования и соотносить их с собственными наблюдениями. Хороший канал информации обеспечивает регистрируемую реакцию аудитории (непосредственный отклик, звонки, письма, отклики в СМИ, действия). Иногда «обратную связь» необходимо специально организовывать (звонки и встречи с представителями аудитории, «горячая линия в эфире» и т.п.). Каналы эффективны при регулярном и творческом использовании (угасают как при редком использовании, так и повторах и «приедании»).